Discretionary Decision-Making in Child Protection Care Order Cases : Exploring the Tensions between Rule of Law and Discretion

Abstract

Denne avhandlingen tar for seg beslutninger som har stor innvirkning på enkeltindivider og som er nødvendige for å oppfylle statens plikt til å beskytte barn: omsorgsovertakelser av nyfødte barn. Profesjonelle beslutningstakere tar disse beslutningene på vegne av staten, som må følge lover og retningslinjer utarbeidet av demokratisk valgte politikere («policymakers»). Grunnlaget for disse beslutningene er skjønnsmessige vurderinger som gjøres av beslutningstakerne, som må følge likebehandlingsprinsippet ved å behandle like tilfeller likt og ulike tilfeller ulikt. Likebehandling («equal treatment») er avgjørende for rettferdighet og for folks tillit til og legitimiteten til både barnevernet og rettssystemet. Likebehandling er nødvendig av hensyn til disse abstrakte prinsippene, men også av et helt konkret hensyn: barn skal oppleve samme grad av beskyttelse. Hvor godt de blir ivaretatt, skal ikke variere mye eller være vilkårlig. Med tanke på delegeringen av beslutningsmyndighet og skjønnsutøvelse, og den lukkede beslutningsarenaen de fattes på, er det avgjørende at beslutningene begrunnes og rettferdiggjøres på en måte som viser at de er legitime. Det er store kunnskapshull når det gjelder hvordan beslutningstakere vurderer og legitimerer inngrep i familier. Denne avhandlingen tar sikte på å undersøke slike skjønnsmessige beslutninger ved å analysere og kritisk vurdere skriftlige dommer av omsorgsovertakelser for nyfødte barn. Dommene er samlet inn fra Østerrike, England, Estland, Finland, Irland, Tyskland, Norge og Spania, og utgjør et unikt og verdifullt datasett. Funnene har relevans for alle beslutninger der sosialpolitikk iverksettes. Følgende forskningsspørsmål styrer analysen: • Er like saker begrunnet og rettferdiggjort likt? • Er beslutningstakernes redegjørelser egnet til å holde dem ansvarlige (om beslutningene kan etterprøves), og hvilke konsekvenser kan dette ha for det demokratiske systemet? • Hvilke konsekvenser kan funnene mine ha for forutberegneligheten i saksbehandlingen? Hovedfokuset i avhandlingen er likebehandling, men det er også andre viktige prinsipper som må tas i betraktning når det gjelder omsorgsovertakelser for nyfødte og implementering av politikk generelt. Et av disse prinsippene er forutberegnelighet («predictability»), som betyr at borgerne i rimelig grad skal kunne forutse de rettslige konsekvensene av sine handlinger. En del av forutberegneligheten er å vite hvilke saker som vil bli behandlet likt og hvilke som vil bli behandlet ulikt. Forutberegnelighet er et avgjørende aspekt ved rettsstaten og er nødvendig for legitimiteten til statens inngrep i borgernes private sfære. I denne avhandlingen vurderes forutberegnelighet ut fra en vurdering av dommenes kvalitet. Jeg vil også diskutere begrepet etterprøvbarhet («accountability»), som i likhet med forutberegnelighet er avledet av dommene og avhenger av deres kvalitet. Etterprøvbarhet er avgjørende på grunn av demokratiets svarte hull, der beslutninger om omsorgsovertakelser fattes. Gode redegjørelser for hvordan og hvorfor beslutningene ble tatt, er en viktig forutsetning for at beslutningstakerne skal kunne holdes ansvarlige for forskjeller i behandlingen av lignende saker. Både forutberegnelighet og etterprøvbarhet er avgjørende, ikke bare for enkeltbeslutninger, men også for systemets legitimitet som helhet. Avhandlingen består av tre artikler, der hver av dem studerer likebehandling fra hver sin vinkel: • Den første artikkelen ser nærmere på hvordan risiko- og beskyttelsesfaktorer vurderes. • Den andre artikkelen sammenligner behandlingen av like saker med ulikt utfall. • Den tredje artikkelen analyserer hvordan skjønnsmessige rettslige standarder anvendes. I hver av disse artiklene kartlegger og viser jeg beslutningstakernes resonnementer og begrunnelser. Jeg ser etter mønstre av likheter og forskjeller gjennom dokumentanalyse av de skriftlige dommene om omsorgsovertakelse av nyfødte. På bakgrunn av denne analysen vurderer jeg om likebehandlingskravet er oppfylt slik det er dokumentert i dommene, og diskuterer mulige forklaringer på forskjellsbehandling. I tillegg foretar jeg en kritisk vurdering av kvaliteten på dommene og diskuterer hvilke implikasjoner denne vurderingen har for etterprøvbarhet og forutberegnelighet. Jeg har funnet at selv om skriftlige dommer til en viss grad oppfyller og legger til rette for likebehandling, forutberegnelighet og ansvarliggjøring/etterprøvbarhet av beslutningstakere, har de visse svakheter som må adresseres. Når det gjelder likebehandling, kartlegger jeg et mønster der lignende hensyn er relevante, men vurderingen av deres innvirkning på saken er forskjellig. Jeg konkluderte med at beslutningstakernes skjønnsmessige vurderinger av sosiale forhold, som aspekter ved familiens situasjon og foreldrenes atferd, noen ganger fører til ulike utfall, selv i like saker. Dette skaper et problem, særlig når det er uklart hvordan beslutningstakerne har kommet frem til sin konklusjon. I min diskusjon undersøker jeg fordelene og ulempene ved å implementere en sjekkliste for å begrense beslutningstakerens skjønn ved å vurdere spesifikke punkter i beslutningsprosessen. Jeg konkluderer med at hvis en slik sjekkliste er riktig utformet, kan den føre til mer likebehandling og bedre beslutninger. Vurderingen av dommenes kvalitet viser flere svakheter (selv om det også finnes noen styrker). For det første svekkes forutberegneligheten av dommenes kvalitet. Mangelen på beskrivelser av konkrete vurderinger og avveininger som er gjort er spesielt problematisk, ettersom slike beskrivelser er avgjørende for å kunne forutsi behandlingen av fremtidige saker. Det er nettopp denne skjønnsmessige begrunnelsen som kan true forutberegneligheten. I den forbindelse har jeg diskutert om det ville være en fordel for likebehandlingen å eliminere beslutningstakerens skjønn ved å gjøre skjønnsmessige standarder om til regler. Jeg har imidlertid funnet ut at selv om man kunne lage nok regler (noe som i seg selv er urealistisk), ville feilene som reglene ville føre til, og kostnadene forbundet med dem, være uakseptable i et demokratisk samfunn. Det er en utfordring å holde beslutningstakerne ansvarlige (konseptualisert som etterprøvbarhet) på grunn av manglene i dommene. Det blir vanskelig for offentligheten og berørte parter å forstå og reagere på avgjørelsen når det er uklart hvorfor avgjørelsen ble som den ble. Behandlingen av lignende saker kan variere, men dårlige redegjørelser gjør det vanskelig å skille mellom maktmisbruk og rimelig uenighet («reasonable disagreement»). I tillegg svekkes den demokratiske kontrollen over implementeringen av politikken, og man går glipp av læringsmuligheter. For å løse dette problemet diskuterer jeg muligheten for å stille høyere krav til beslutningstakere om å inkludere flere detaljer i vurderingene sine. Jeg mener at denne tilnærmingen vil forbedre etterprøvbarheten, men bare hvis kravene oppfylles i praksis. Jeg trekker også frem kvalitetsforbedringene i norske dommer, som har blitt mer detaljerte og begrunnede etter kritikk fra den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen. Avhandlingen bidrar til litteraturen om skjønn og likebehandling ved å kartlegge resonnementer og begrunnelser i skjønnsmessige avgjørelser. I tillegg gir avhandlingen verdifull kunnskap om hvordan forutberegnelighet og etterprøvbarhet ivaretas i praksis. Det metodiske bidraget er knyttet til bruk av skriftlige dommer i barnevernssaker - et svært verdifullt materiale, men som er utfordrende å arbeide med. Avhandlingen bidrar til empirisk kunnskap ved å kaste lys over et inngripende tiltak som vanligvis er skjult for offentligheten.

This thesis discusses decisions that significantly impact individuals and are necessary to fulfill states’ obligation to protect children from harm: care orders for newborn children. Professional decision-makers make these decisions on behalf of the state, which must comply with laws and policies created by democratically elected policymakers. The grounds for these decisions are discretionary assessments made by the decision-makers, who must follow the equal treatment principle by treating similar cases similarly and different cases differently. Equal treatment is crucial for justice and for people's trust in, and the legitimacy of both the child protection and legal system. Equal treatment is required for these abstract principles, but also for a very concrete concern: children should enjoy equal levels of protection. How well they are safeguarded should not vary a lot or be arbitrary. Given the delegation of decision-making power and discretion involved, and the closed decision-making arena they are made in, it is crucial that the decisions are justified and reasoned in a manner that demonstrates their legitimacy. There are huge knowledge gaps regarding how decision-makers evaluate and legitimize interventions into families. This thesis aims to investigate such discretionary decisions by analyzing and critically appraising written judgments of care orders for newborn children. The judgments are collected from Austria, England, Estonia, Finland, Ireland, Germany, Norway, and Spain, and are a unique and valuable data set. The findings are applicable to all decisions through which social policy is implemented. The following research questions guide the analysis: • Are similar cases equally reasoned and justified? • Are the accounts the decision-makers provide suitable to hold them accountable, and what are possible implications for the democratic system? • What are possible implications of my findings for the predictability of case treatment? The main focus of the thesis is on equal treatment, however, there are other important principles that need to be considered while making care orders for newborns and implementing policies in general. One of these principles is predictability, which means that citizens should reasonably be able to predict the legal consequences of their actions. Part of predictability is knowing which cases will be treated similarly and which will be treated differently. Predictability is a crucial aspect of the rule of law and is necessary for the legitimacy of the state's interventions in the private sphere of the citizens. This thesis assesses predictability based on an appraisal of the judgments’ quality. I will also discuss the concept of accountability, which, much like predictability, here is derived from judgments and depends on their quality. Accountability is crucial because of the black hole of democracy, where care order decisions are made. Good accounts of how and why decisions were made are a vital precondition for holding decision-makers accountable for differences in the treatment of similar cases. Both predictability and accountability are essential not only for individual decisions but also for the system's legitimacy as a whole. The thesis comprises three articles, where each studies equal treatment from a different angle: - The 1st article homes in on how risk and protective factors are assessed - The 2nd article compares the treatment of similar cases with different outcomes - The 3rd article analyzes how discretionary legal standards are used In each of these articles, I map and show the reasoning and justification by the decision-makers. I look for patterns of similarities and differences through document analysis of the written newborn care order judgments. Based on this analysis, I assess the fulfillment of the equal treatment obligation as documented in the judgments and discuss possible explanations for why there were differences in treatment. In addition, I critically appraise the quality of the judgments and discuss the implications of this appraisal for accountability and predictability. I have found that although written judgments fulfill and facilitate equal treatment, predictability, and decision-makers' accountability to some extent, they have certain weaknesses that must be addressed. Regarding equal treatment, I map a pattern where similar concerns are relevant, but the assessment of their impact on the case differs. I concluded that the discretionary evaluations made by decision-makers regarding social facts, such as aspects of a family's situation and the parents' behavior, sometimes lead to different outcomes, even in similar cases. This creates a problem, especially when it's unclear how the decision-makers arrived at their conclusion. In my discussion, I explore the advantages and disadvantages of implementing a checklist to limit decision-maker discretion by assessing specific elements in the decision-making process. I conclude that if such a checklist is correctly designed, it can lead to more equal treatment and better decisions. Appraising the judgment's quality highlights several weaknesses (although some strengths are also present). Firstly, predictability is compromised by the judgments’ quality. The missing descriptions of concrete weighing and balancing that were done are particularly problematic as they are crucial for predicting the treatment of future cases. It is precisely this discretionary reasoning that can threaten equal treatment. In this regard, I have discussed whether eliminating the decision-maker's discretion by turning discretionary standards into rules would benefit predictability. However, I have found that even if one could create enough rules (which is unrealistic in itself), the errors that the rules would lead to, and their associated costs would be unacceptable in a democratic society. Holding decision-makers accountable is a challenge due to the shortcomings in the judgments. It becomes difficult for the public and concerned parties to understand and react to the decision when it’s unclear why they decided as they did. Treatment of similar cases can vary, but poor accounts make differentiating between abuse of power and reasonable disagreement a daunting task. Additionally, democratic control over policy implementation suffers, and learning opportunities are missed. To address this issue, I explore imposing higher requirements on decision-makers to include more details in their judgments. I believe that this approach would improve accountability, but only if the requirements are met in practice. I also highlight the improvements in the quality of Norwegian judgments, which have become more detailed and reasoned after receiving criticism from the ECtHR. The thesis contributes to the literature on discretion and equal treatment by mapping reasoning and justification in discretionary decisions. Additionally, the thesis provides valuable knowledge on how predictability and accountability are fulfilled in practice. The methodological contribution relates to using written judgments of child protection cases – a very valuable but challenging material. The thesis contributes to empirical knowledge by casting light on an intrusive intervention usually hidden from the public.