Practicing urban climate governance : Organisational work and energy demand reduction in Nordic cities

Abstract

En omfattende og vedvarende reduksjon av energibehovet er nødvendig i løpet av de neste 30 årene for å nå våre klimamål. En slik reduksjon vil bety dyptgripende endringer i infrastruktur og teknologier, men vil også fundamentalt utfordre normene, atferdene og praksisene i hverdagen. Nylig har urbane områder rundt om i verden blitt sentrale aktører i denne overgangen. Likevel er eksplisitt fokus på det urbane energibehovet og forbruk fortsatt en mangel i litteraturen om urban klimastyring. Forskningen har hatt en tendens til å fremheve strukturene og faktorene som er nødvendige for å skalere opp klimatiltak, men har samlet sett gitt lite innsikt i det mer usynlige byråkratiske og politiske arbeidet som er nødvendig for å fremme klimatiltak lokalt. Mer spesifikt, det er uklart hvordan energibehovsreduksjon kan utfordre kommunenes organisasjonsarbeid og planleggeres hverdagspraksis.

Med min konseptuelle forankring i teorier fra sosiologi, tar denne ph.d.-avhandlingen i bruk sosial praksis som analytisk perspektiv til å analysere det daglige organisasjonsarbeidet som utføres i kommunale klimaavdelinger. Denne tilnærmingen har vært svært generativ: ved å fokusere på hva folk gjør, og betydningene knyttet til det, har teorier om sosial praksis gitt betydelig innsikt i dynamikken i forvaltningen, noe som spesielt gjør det mulig å forstå hvordan innovasjoner eller begrensninger materialiserer seg, og måtene aktører aktiveres på av organisatoriske sosiale praksiser. Ved å bruke dette perspektivet for å forstå hvordan styringen av klimapolitikk praktiseres, kan det bidra inn i debatter om politikk og handling som brukes av byer for å påvirke reduksjon av energibehovet. Videre er perspektivet viktig for forståelse av styringspraksis, hvordan dene endres og hvordan den opprettholdes. En slik innsikt er avgjørende for å forstå implikasjonene av å realisere urbane fremtider med mindre karbonavtrykk.

Med fokus på nordiske byer, bruker jeg perspektivet til å vurdere arbeidet til forvaltning, planleggere og prosjektledere som arbeider med å håndtere klimaendringer. Vi vet svært lite om hvordan det å møte reduksjon av energibehovet vil komme til å utfordre arbeidet deres, stridene de engasjerer seg i, eller hvordan deres praksis endres over tid. Ideen i denne oppgaven, nemlig praktisering, tar sikte på å konseptualisere lokal klimastyringsinnsats som et spørsmål som handler om organisatoriske sosiale praksiser. Ved å bruke dette begrepet vektlegger jeg den mer aktive dimensjonen som er en del av arbeidet med lokal klimastyring, det vil si «å gjøre» som er en del av å forberede, gjennomføre og organisere lokalt klimaarbeid.

I denne ph.d.-avhandlingen stiller jeg følgende spørsmål: Hvordan utfordrer ambisjonen om reduksjon av energibehov pågående organisasjonspraksis i nordiske byer? Avhandlingens empiriske materiale bygger på intervjuer, dokumentanalyse, workshop-notater og feltarbeid. Fokus er på klimaarbeidet utført på tvers av en rekke nordiske byer generelt, og mer spesifikt på Bergen, Norge. Nordiske byer er ofte svært ambisiøse når det gjelder klimatiltak og med å utvikle innovative styringsverktøy. Samtidig har nordiske borgere også noen av de høyeste forbruksutslippene i Europa, og det er derfor kritisk viktig å fokusere på hvordan lokale kommunale organisasjoner engasjerer seg for å målrette politikken. Jeg utvikler min argumentasjon gjennom de fire artiklene som er inkludert i denne avhandlingen.

I artikkel 1 analyserer jeg (sammen med medforfatter Kristin Kjærås) klimatiltak og deres innvirkning på praksis. Ved å ta en intervensjon-i-praksis-tilnærming for å kategorisere urbane klima intervensjoner i ti nordiske byer, gir denne artikkelen en empirisk kartlegging av urbane klima intervensjoner. Artikkelen gir en kartlegging av energibehovsinngrep og beskriver hvordan et intervensjon-i-praksis-rammeverk kan utfylle styringstilnærminger som allerede er tatt i bruk av byer for å redusere klimautslipp. Vi understreker at å gripe inn i reduksjon av energibehovet vil kreve å gå ut over uforpliktende tiltak, og heller i større grad adressere hverdagslige urbane praksiser.

Artikkel 2 gir en oppfølging av disse funnene og forsøker å forklare disse intervensjonsmønstrene i form av organisatorisk praksis. Ved å vurdere arbeidspraksisen utført av lokale planleggere involvert i lokalt klimaarbeid i de samme ti nordiske byene, viser denne artikkelen at den lokale handlekraften for styring av det urbane energibehovet er avhengig av aktører som navigerer i en rekke spenninger. Jeg studerer verktøyene, materialitetene og de identitetsrelaterte dynamikkene som påvirker planleggeres og embetsfolks arbeid, og viser hvordan det å engasjere seg i reduksjon av energibehovet utfordrer konvensjonell planleggingspraksis. Artikkelen hjelper oss til å forstå de nye formene for handling som organisasjoner kan mobilisere. Samtidig viser den de mange motsetningene som planleggere må engasjere seg i for å fremme lokalt klimaarbeid.

I artikkel 3, utforsker jeg dette videre og vurderer hvordan motsetninger er blitt brukt i embetsfolks arbeid. I denne artikkelen undersøker jeg (sammen med medforfatterne Håvard Haarstad og Knut Hidle) det strategiske arbeidet som utføres av utøvere som er involvert i å lage en ny klimaplan for Bergen by (Norge). Analysen viser nye sett med motsetninger innen klimastyring, og i det strategiske arbeidet som drives av embetsfolk for å fremme lokalt klimaarbeid. Artikkelen viser hvordan arbeidet drevet av embetsfolk og planleggere muliggjorde legitimering, utvidelse og signalisering av lokalt klimaarbeid.

Det siste bidraget til denne avhandlingen, artikkel 4, reflekterer over hvordan det strategiske arbeidet til planleggere i Bergen by tillot å utvide det som ble ansett som politisk gjennomførbart i lokalt klimaarbeid. I den artikkelen undersøker jeg (og medforfatter Håvard Haarstad) hvordan aktører navigerte innen en dynamikk av hensiktsmessighet og konsekvens, og ved å gjøre det var i stand til å konstruere en klimaplan som ikke bare var ambisiøs, men også politisk velsmakende og gjennomførbar. Artikkelen viser det betydelige omstillingsarbeidet som ble lagt ned i arbeidet med å legitimere en lokalpolitisk agenda.

Til sammen, ved å vise de komplekse interne beredskapene for hvordan kommunale organisasjoner styrer klimaendringene generelt, og en reduksjon av energibehovet mer spesielt, gir disse artiklene flere bidrag. Først viser de det rike organisasjonslivet som utfolder seg innenfor kommunale klimaavdelinger. I den "svarte boksen" av byråkratier og planleggingsorganisasjoner er embetsfolk og planleggere som kartlegger, beregner og gjennomfører klimaplaner, og samtidig mobiliserer de andre i prosessen. For det andre, disse artiklene viser at selv om embetsfolk bevisst søker å fremme mer ambisiøs lokal klimapolitikk, forblir deres arbeid begrenset av eksisterende organisasjonspraksis. Spenninger og motsetninger er en del av navigeringsarbeidet i organisasjonen, med den effekt at det begrenser handlekraft som disse aktørene kan mobilisere. For det tredje bringer disse arbeidene også lys over de underliggende normene som tjenestemenn må engasjere seg i, og det dypt politiske arbeidet som organisasjonsarbeid krever.

Ved å undersøke lokal klimastyringsinnsats gjennom planleggeres sosiale praksiser, gir disse artiklene en praktisk innsikt til det organisatoriske arbeidet involvert i legitimering av lokale klimaagendaer og den handlekraft embetsfolk mobiliserer i klimastyringsarbeid.

Deep, rapid and sustained reduction of energy demand is required over the next 30 years to meet our climate targets. Addressing those will mean profound changes in infrastructures and technologies, but will also fundamentally challenge the norms, behaviours, and practices that reproduce everyday life. Recently, urban areas around the world have become key actors in this transition. However explicitly targeting urban demand and consumption remains a blind spot in the urban climate governance literature. The scholarship has tended to highlight the structures and factors necessary to scale-up climate action but has overall provided little insights into the more invisible bureaucratic and political work that is necessary to advance climate action locally. More specifically, it is unclear how energy demand reduction will come to challenge the organisational work of municipalities, and the everyday practices of its civil servants.

Taking my conceptual grounding in theories of sociology, this thesis brings a social practice lens to the everyday organisational work that is carried out in municipal climate departments. Understanding this challenge from a social practice lens is here highly generative: by focusing on what people do, and the meanings associated to it, theories of social practice have offered considerable insights in the dynamics of agency, allowing notably to understand how innovations or constraints materialise, and the ways in which actors are enabled by organisational and wider social practices. Applying this lens to understand how the urban governance of climate change is practiced allows to contribute to ongoing debates on the agency deployed by cities to affect energy demand. Importantly, the perspective offered in this thesis is that understanding governance practices, how they change, and how they are maintained is critical to understand the implications of realising low-carbon urban futures.

Focusing on a range of Nordic cities, I bring such lens to consider the work of civil servants, planners and project manager immersed in the work of addressing climate change. We know very little about how addressing urban energy demand will come to challenge their work, the struggles they engage in, or how their practices change over time. The notion I advance in this thesis, namely that of Practicing, aims to conceptualise local climate governance efforts as a matter of organisational social practices. By using this term, I advance the more active dimension that is part of the work of local climate governance, the “doing” that is part of preparing, implementing, and organising local climate work

In this PhD thesis, I ask the question: How does the ambition of urban energy demand reduction challenge ongoing organisational practices in Nordic cities? To answer this question, this thesis builds on interviews, policy document analysis, workshop notes and field work, and focuses on the climate work performed across a number of Nordic cities, and then more specifically considering Bergen, Norway. Nordic cities are often advanced as being highly ambitious in climate action, often for developing innovative governance tools. But at the same time, Nordic citizens also display some of the highest consumption-emissions in Europe, and it is therefore critically important to focus on how local climate municipal organisations engage in targeting urban energy demand. I develop my argumentation through the four articles included in this thesis.

In Paper 1, I (with co-author Kristin Kjærås) analyse the measures contained in urban climate plans according to their impacts on changing demand practices. Taking an intervention-in-practices lens to categorise urban climate interventions in ten Nordic cities, this article provides an empirical mapping of urban climate interventions. This article provides a mapping of energy demand intervention, and details how an intervention-in-practice framework can complement governance approach already adopted by cities to reduce climate emissions. Critically, we stress the intervening in energy demand would require moving beyond non-committal measures and address everyday urban practices to a wider extent.

Article 2 provides a follow-up to these findings and attempts to explain these intervention patterns in terms of organisational practices. By considering the work practices performed by civil servants involved in local climate work in those same ten Nordic cities, this paper finds that the local agency for governing urban demand is contingent on actors navigating a number of tensions. I consider the tools, materialities and identity-related dynamics that affect civil servants' work and show how engaging in demand reduction requires extensive work in challenging conventional planning practices. Importantly, the findings of this paper help us understand the novel forms of agency that organisations can mobilise and reveal the many contradictions that planners must engage in to advance local climate work.

In article 3, I explore this further and consider how contradictions were employed in the work of civil servants. In this article, I (with co-authors Håvard Haarstad and Knut Hidle) consider the strategic work that is carried out by practitioners involved in the making of a new climate plan for the city of Bergen (Norway). The analysis reveals new sets of contradictions in climate governance, and the strategic work operated by civil servants in advancing local climate work. The paper shows how the efforts operated by civil servants allowed the legitimisation, expansion and signalling of local climate work.

Finally, the last contribution to this thesis, article 4, reflects on how the strategic work of planners in the city of Bergen allowed to broaden what was considered politically feasible in local climate work. In that article, I (and co-author Håvard Haarstad) examine how actors navigated between dynamics of appropriateness and consequence, and by doing so were able to construct a climate plan that was not only ambitious, but also politically palatable and feasible. Crucially, we show the considerable adjustment work that was employed in the work of legitimating a local policy agenda.

Together, by revealing the complex internal contingencies of how municipal organisations govern climate change broadly, and a reduction of energy demand more specifically, these pieces offer a number of contributions. First, they show the rich organisational life that occurs within municipal climate departments. Inside the “black box” of city bureaucracies and planning organisations are civil servants that chart, map, calculate and implement climate plans, mobilising others in the process. Second, these articles also show that as much as civil servants deliberately seek to advance more ambitious local climate politics, their work remains constrained by existing organisational practices. Tensions and contradictions are part and parcel of navigating organisational work, with the effect of constraining the agency that these actors can muster. Third, these pieces also bring light onto the underlying norms that civil servants need to engage in, and the deeply political work that organisational work requires.

By looking at local climate governance efforts through its social practices, this thesis offers a practical entry point into the organisational work involved in the legitimation of local climate agendas and the agency mobilised by civil servants engaged in climate governance efforts.