Gikk anbudet på skinner? En kvalitativ studie av prosessen knyttet til konkurranseutsetting av Sørlandsbanen

Abstract

Temaet for denne masteroppgaven er prosessen knyttet til konkurranseutsetting av Sørlandsbanen, med stortingsmelding 27 «På rett spor – Reform av jernbanesektoren» (Innst. 386 S, 2014–2015) som bakteppe. Studiens problemstilling baserer seg på uenigheten knyttet til tildelingen av kontrakt til Go-Ahead og har som mål å belyse hvordan kan det ha seg at Go-Ahead vant konkurransen om Sørlandsbanen til tross for lavere måloppnåelse på kvalitetskriteriene? Tildelingen ble oppfattet som kontroversiell også fordi SJ i sin klage anmodet at Go-Ahead hadde redusert pristilbudet sitt med 30 prosent i sitt siste avklaringsmøte med jernbanedirektoratet etter at direktoratet hadde vurderte at Go-Ahead ikke hadde en sunn økonomisk profil. Saksdokumenter og intervjudata utgjør datagrunnlaget i studien. Grunnet begrensninger knyttet til innsyn i saksdokumenter blir studiens problemstilling besvart gjennom å gjøre rede for (i) hvordan sikkerhet-, kvalitet- og priskriteriene ble definert og målt i konkurranseprosessen, (ii) hvordan prosessen ivaretok sentrale konkurranseprinsipper og (iii) hvilken betydning hadde spenningsforhold mellom forvaltningsverdiene lojalitet og nøytralitet for utfallet? Studien ser spesielt på tre faser: initiativfasen, tilbudsfasen og tildelingsfasen. Den empiriske dataanalysen antyder at prosesser og beslutninger i initiativfasen hadde sterke innslag av tradisjonell, hierarkisk styring. I tilbudsfasen var prosessen preget av strategisk samhandling mellom tilbydere og aktører på innsiden og utsiden av forvaltningen. Av alle tre faser var tildelingsfasen den mest lukket og eksklusiv. Hovedfunn fra den empiriske analysen antydet at konkurranseprosessen gikk fra å være hierarkisk til å bli mer forhandlingsbasert. Dermed ble prosessen gradvis åpnet opp for mer interessehevding og politisering. I den forklarende, teoretiske analysen benytter jeg tre komplementerende perspektiver, det hierarkiske perspektivet, forhandlingsvarianten og kulturperspektivet. Det hierarkiske perspektivet antydet at det var en tydelig sammenheng mellom politiske målsetninger, Jernbanedirektoratets beslutninger og utfallet av konkurransen. Forhandlingsperspektivet gir god prosessbeskrivelse av forhandlingsmøter som ledet til utfallet av konkurransen. Mens kulturperspektivet viser at tilbydernes tidligere erfaringer påvirket deres tilbuds- og forhandlingsstrategi. Analysen indikerer at det var sammenheng mellom: A) utfallet og den overordnede politiske målsetningen for reformen, B) tilbydernes strategi og deres forventninger til utfallet, C) aktørenes holdning til konkurranseutsetning og deres oppfatning av utfallet, og E) aktørenes oppfatninger av hvordan konkurranseutsetting påvirker sikkerheten i Jernbanesektoren og deres organisatoriske tilknytting. Teoretisk ble det antydet tendens til at et hierarkisk perspektiv over tid blir supplert med krav om et mer forhandlingsrettet perspektiv. Dette har sammenheng med overgangen fra den tradisjonelle, hierarkiske organiserings- og styringsformen til «supermarkedsstat» med lukkede prosesser. Denne transformasjonen kan utløse legitimitetsproblemer for statsforvaltningen og høy spenning i den parlamentariske kjeden. Samlet sett kan det svekke demokratiske prinsipper i statsforvaltningen. Derfor kan det tenkes at større vektlegging av demokratiske verdier, kulturelle aspekter og mer åpenhet rundt beslutningsprosesser kan styrke forvaltningens legitimitet og øke velgernes tillit til statsforvaltningens beslutninger.

This master's thesis is a qualitative case study of the process related to the competitive tendering of the Sørlandet Line with the railway reform ‘On the right track - Reform of the railway sector’ (Recommendation 386 S (2014-2015)) as a backdrop. The case study's research question aims to shed light on "How can it be that Go-Ahead won the competition for the Sørlandsbanen despite lower goal achievement on the quality criteria?" Go-Ahead achieving the license to operate Sørlandsbanen was seen as controversial. This is underlined in a complaint that SJ submitted were SJ claimed that Go-Ahead had reduced its original price by 30% after they had submitted their last offer. Case documents and data collected through qualitative interviews are what is used as data in this study. Due to limited access to case documents, the case study's research question is answered by clarifying three sub-questions; (i) how were the safety, quality and price criteria defined and measured in the competition process, (ii) how were the competition principles safeguarded in the competition process, and (iii) what implication did the tension between the public administration values, loyalty and neutrality, have for the outcome of the competition? The empirical analysis is framed by the stream theory and is divided into three phases; the initiative phase, the tender phase and the allocation phase. Processes and decisions in the initiative phase had strong elements of traditional hierarchical management. The tender phase was characterized by strategic interaction between providers and participants inside and outside the public administration. Among all three phases, the allocation phase was the most closed and exclusive. Main findings from the empirical analysis indicate that the competition process went from being hierarchical to becoming more negotiation-based, and therefore gradually opened up for more assertiveness and politicization. In the explanatory theoretical analysis, three complementary theoretical perspectives were used, the instrumental perspective, the negotiation variant and the cultural perspective. The theoretical analysis results in the study's first sub - question answering the problem best. The providers' different strategies demonstrated that the logic of the appropriateness had influenced the provider organizations interpretation of the allocation criteria, their weighting of quality and the price criteria, and the organization's bidding strategy. Furthermore, the logic of appropriateness created a path dependence in the provider organizations and reduced the organization's chances of winning. The case study's second and third sub - questions had the best explanatory effect for the political conflict that arose after the allocation phase. Theoretically, this suggests a tendency for a hierarchical perspective over time to be supplemented by demands for a more negotiable perspective. This is related to the transition from the traditional hierarchical form of organization and public administration to a "supermarket state" with closed processes. This transformation can trigger legitimacy problems for the public administration and high tensions in the parliamentary chain. Consequently, it is conceivable that greater emphasis on democratic values, cultural aspects and more transparency around decision-making processes can strengthen the public administration's legitimacy and increase voters' trust in the state administration's decisions.