Delegering : Et kritisk bidrag til rettsvitenskapens tenkning om forvaltningens organisering
Doctoral thesis
![Thumbnail](/bora-xmlui/bitstream/handle/11250/3133152/archive.pdf.jpg?sequence=3&isAllowed=y)
Åpne
Permanent lenke
https://hdl.handle.net/11250/3133152Utgivelsesdato
2024-06-14Metadata
Vis full innførselSamlinger
- Faculty of Law [2478]
Sammendrag
Avhandlingen tar sikte på å bidra til en kritisk analyse av de alminnelige reglene om delegering i norsk forvaltningsrett, ved å utvikle et mer sammensatt og nyansert begrep om organisering.
Kapittel 1 skisserer et demokratisk paradoks. Delegering er på den ene siden nødvendig for å håndtere demokratiske målsetninger. Samtidig skaper delegering større avstand mellom de demokratiske nivåene og virksomhetene som skal innfri ambisjonene. Kapittelet gir en oversikt over litteratur som fremhever nye utfordringer for demokratiet. Kapittelet skisserer rettsvitenskapelig forskning om delegering og organisering. Innledningen problematiserer om de tradisjonelle forvaltningsrettslige begrepene fanger opp de nye utviklingstrekkene, men peker samtidig på at utviklingen i noen grad er styrt av retten selv.
Avhandlingens hovedproblemstilling formuleres som hva de alminnelige delegeringsregler i norsk rett er, som plasserer avhandlingen innenfor en rettsdogmatisk ramme. Det presiseres deretter at problemet skal besvares i lys av to underproblemstillinger: Den første er hvordan delegeringsbegrepet har formet de alminnelige reglene. Den andre er hvilken makt delegering skaper, og hvordan denne makten blir legitimert.
Kapittel 2 er avhandlingens teorikapittel, og begynner analysen ved å spørre hvordan rettens begreper forstår makt i organisasjoner. Deretter analyseres grensene for den rettslige tenkningen om organisering. Retten har i noen grad overlatt til andre fag å analysere makt i organisasjoner. Avhandlingen gir derfor først et riss av instrumentelle teorier om makt i organisasjoner, ved hjelp av økonomi, statsvitenskap, politisk teori og organisasjonsteori. Instrumentelle teorier suppleres med teorier om hvordan institusjoner og kompleksitet vokser ut av organisering, og kan forstås som emergente virkninger av enkeltaktørers handlinger. Institusjonell teori og kompleksitetsteori suppleres deretter med materialistisk teori, som fremhever behovet for et begrep om strukturell makt, forstått som emergente egenskaper ved maktutøvelse. Materialistisk teori og kritisk systemteori gir også grunnlag for å forstå organisasjoners egenlogikk og institusjonelle materialitet, begreper som forsøker å forklare hvordan organisasjoner håndterer presset fra både kompleksitet og omkringliggende maktstrukturer. Disse begrepene bygger på en oppfatning om den strukturelle maktens forrang i moderne samfunn. Begrepene om institusjonell materialitet og egenlogikk gir grunnlag for å foreta en begrenset institusjonell analyse av norsk forvaltningspolitikk. Punktet går særlig inn i forvaltningsorganet som organisasjonsform, samt retten, budsjettet, og etatsstyringen som styringsteknologier.
Kapittelet skifter deretter til å vurdere hvordan man kan legitimere den makten delegering skaper. Spørsmålet diskuteres i lys av etablert politisk teori om verdien av politisk representasjon og demokratisk legitimitet. Delegering kan særlig begrunnes i lys av behovet for demokratisk handlekraft, samtidig som avstanden mellom høyere og lavere nivåer kompenseres ved hierarkisk organisering. Samtidig ser avhandlingen til nyere litteratur som har fremhevet ekspertkunnskapens fallgruver, og behovet for særlige faglige kontrollmekanismer. Avhandlingen problematiserer samtidig at både retten og andre hierarkiske kontrollformer selv er bygget på en bestemt faglighet. Avhandlingen drøfter derfor også om retten kan bygge på en forestilling om de faglige nivåenes egenverdi.
Kapittel 3 diskuterer prosjektets metodiske rammer. Kapittelet bygger særlig på nyere metodelitteraturs vektlegging av rettsdogmatikkens vitenskapelige rolle, og nyanserer derfra rettsdogmatisk metode kan være. Særlig utvikler avhandlingen en type rettsdogmatisk metode i form av begrepsanalyse eller den konstruktive metode, som danner grunnlaget for den forutgående begrepsanalysen i kapittel 2, og senere skal være grunnlaget for begrepsanalyse i kapittel 4 til 7. Denne metoden tar utgangspunkt i en distinksjon mellom regler som gyldige og begreper som operative. Begreper fungerer da som en struktur for juristers konkrete rettsanvendelse. Begrepsanalysen innebærer å pakke ut hvordan gjeldende rett har blitt strukturert av et begrep som virker innenfor institusjonelle rammer. Samtidig peker kapittelet på behovet for kritisk refleksjon, og viktigheten av å se sammenhengen mellom begrepenes indre logikk og rettens rolle i samfunnet.
Kapittel 4 behandler delegeringsbegrepets omfang i et rettsdogmatisk perspektiv. Avhandlingen peker først på at omfanget langt på vei har vært definert i lys av kompetansebegrepet, og argumenterer for en mer nyansert og sammensatt tilnærming i lys av de forutgående diskusjonene om begrepet om organisering. Særlig peker avhandlingen på at velferds- og nettverksstatens organisasjonsformer faller utenfor kompetansebegrepets strukturer. Nyanseringen av begrepet gir også grunnlag for å vurdere om det gjelder en alminnelig parallell regel til kravet om personell kompetanse, i form av kravet om personell hjemmel.
Kapittel 5 behandler det rettslige grunnlaget for delegeringsadgang i norsk rett. Først analyseres formålet med å delegere, som ses i lys av det mer sammensatte begrepet om organisering og styringsteknologier. Avhandlingen introduserer en nyanse ved å fremheve den mulige egenverdien i delegering til faglige nivåer, men problematiserer om retten kan fange opp denne egenverdien i sine egne systemer. Kapittelet foretar deretter en analyse av sentrale alminnelige delegeringsgrunnlag i norsk rett, som Grl. § 3, kommuneloven §§ 5-3 og 5-4, den ulovfestede delegeringslæren, og læren om bistand i saksforberedelsen. Kapittelet viser at disse utgangspunktene kan tolkes i lys av at formålet med delegering er å ivareta en offentlig ansvarsoppgave bedre enn forut for delegeringen.
Kapittel 6 handler om forholdet mellom delegering og forvaltningsorganers ansvar. Kapittelet utvikler først begrepet om ansvar ved å peke på at forvaltningsorganer har flere ansvarsformer. Avhandlingen utvikler et begrep om differensiert ansvar og ser dette i sammenheng med fremveksten av flere ansvarsformer. Da kan man nyansere hvordan delegering påvirker ansvar, ut fra hvilket ansvar man diskuterer. Denne begrepsanalysen danner grunnlag for å vurdere hvordan ulike ansvarsformer har stilt krav som sikrer at det delegerende organ ikke kan overlate ansvar til sin delegat. Kapittelet behandler det konstitusjonelle, parlamentariske, sivilprosessuelle, erstatningsrettslige og strafferettslige ansvaret til forvaltningsorganer, for å illustrere. Kapittelet går også inn på virkningen av at delegering til et organ kan endre hvilke lover og regler som gjelder for den aktuelle virksomheten.
Kapittel 7 fortsetter diskusjonen om forvaltningsorganers ansvar, ved å pakke ut begrepet om delegerende organers hierarkiske ansvar. I lys av avhandlingens tidligere nyansering av begrepene om organisering, så utvikles det hierarkiske ansvaret som et ansvar om å oppnå to mål. Det første målet er å gi demokratisk forankring til de lavere nivåenes virksomhet. Det andre målet er å sikre disse nivåenes autonomi, både i møte med organets omgivelser, og fra det delegerende organs egen styring. Avhandlingen går deretter over til å vurdere en alminnelig regel om at delegering skaper et slikt hierarkisk ansvar, og diskuterer utgangspunktene for en slik vurdering. Blant annet går kapittelet inn i spørsmål om instruksjonsmyndighet og uavhengige organer, kontraktsstyring av offentlig virksomhet, institusjonell forrykning av klageadgang, etatsstyring, kontroll og styring via indikatorer og insentiver, og risikobasert styring.
Kapittel 8 konkluderer ved å peke på de nære sammenhengene mellom delegeringsreglene og forvaltningspolitikk på den ene siden, og den juridiske tenkningen om organisering og rettens rolle i samfunnet på den andre siden. The dissertation aims to contribute to a critical analysis of the general rules on delegation in Norwegian administrative law by developing a more complex and nuanced concept of organization.
Chapter 1 outlines a democratic paradox. Delegation is necessary to achieve democratic goals, while also creating greater distance between democratic levels and organizations. The chapter surveys literature highlighting democratic problems resulting from the expansion of state power, reliance on expertise, networks, expansion of service delivery, new governance tools, privatization, and other trends. The chapter also outlines legal research on delegation and organization. The introduction questions whether established concepts of administrative law are adequately able to capture changes in the administrative structure that themselves partly arise from delegation.
The main research question of the dissertation is formulated: What are the general rules regulating delegation in Norwegian law? This places the dissertation within a legal doctrinal framework, which however, is questioned further. The problem should be answered in light of two sub-questions: The first is how the concept of delegation itself has shaped the general rules on delegation. The second is what power delegation creates and how this power can be legitimized.
Chapter 2 is the theoretical chapter of the dissertation, beginning the analysis of power by assessing the juridical concept of power within organizations. The chapter shows limits to legal thinking on organization, showing that it’s been left to other disciplines to analyze those forms of power which cannot be captured within the legal form. The dissertation proceeds with an analysis of those other conceptualizations of power, and provides an overview of instrumental theories of power in organizational theory, economic principal-agent-theory, political science and political theory. Such theories aret hen considered in light of perspectives which highlighs institutional features and complexity within organizations, that constitute emergent effects of individual actors' actions. Institutional theory and complexity theory are further complemented by materialist theory, emphasizing the need for a concept of structural power understood as emergent properties which result from the exercise of power. Critical systems theory also provide a basis for understanding the internal logic [egenlogikk, Eigenlogik] of organizations, while materialist theory is used to conceptualize the institutional materiality of organizations. These concepts are developed on the basis of the primacy of structural power in modern society. The concepts of institutional materiality and internal logic provide a basis for a limited institutional analysis of Norwegian administrative policy since the afterwar-years. The chapter specifically delves into the administrative organ as an organizational form, as well as changes within various technologies of power, such as administrative law, budgetary mechanisms, governance by numbers, and other managerial tools.
The chapter then shifts to consider how both the concrete and structural power created by delegation can be legitimized. The question is examined in light of established political theory on the value of political representation and democratic legitimacy. Delegation can be justified in light of the need for democratic efficacy, while the distance between higher and lower levels is compensated by hierarchical organization. At the same time, the dissertation refers to recent literature that has highlighted the pitfalls of expert knowledge and the need for specific professional control mechanisms. The dissertation also questions the way in which both the law and other forms of hierarchical forms of control themselves are built on specific forms of expertise. The chapter ends on an attempt to conceptualize the inherent values in public work, which are undermined by forms of impersonal power within the administrative structures.
Chapter 3 discusses the methodological framework of the project. The chapter is particularly based on recent methodological literature emphasizing the scientific role of legal doctrine. The dissertation specifically develops a type of legal doctrinal method in the form of conceptual analysis, or the constructive method [Begriffsjurisprudenz]. This method is outlined as forming the basis for the previous conceptual analysis in Chapter 2 and later serving as the basis for conceptual analysis in Chapters 4 through 7. The method is based upon a distinction between the validity of rules, and concepts as operative, within legal practice. Concepts function as a structure for lawyers' concrete legal work. Conceptual analysis involves unpacking how existing rules have been structured by a concept that works within institutional frameworks. At the same time, the chapter emphasizes the need for critical reflection and the importance of understanding the connection between the inner logic of concepts and the role of law and legal professionals in society.
Chapter 4 begins the doctrinal part of the thesis, by addressing the scope of the concept of delegation within Norwegian administrative law. The dissertation first points out that the scope has largely been defined in light of the concept of legal competence. It questions whether a more nuanced and complex approach, in light of the preceding discussions on the concept of organization, can highlight important legal values. In particular, the dissertation notes that organizational forms of the welfare- and network state seem to escape legal structures arising from concept of legal competence, and whether a broader concept of delegation understood as regarding responsibility, can more adequtately capture these elements. The refinement of the concept then provides a basis for considering whether the well-established requirement of personell competence might have a more general form, in the form of a general requirement for personell authorization, in order for personell to be allowed and considered to carry out public responsibilities on other agents behalf.
Chapter 5 deals with the legal basis for delegation in Norwegian law. First, the concept of the purpose of delegation is analyzed in light of the more complex concept of organization, developed in chapter 2. The dissertation introduces a nuance by emphasizing the possible inherent value in delegating to professional levels but questions whether the law can capture these inherent values within its structures. The chapter then analyzes central general delegation grounds in Norwegian law, such as section 3 in the constition, the Municipal Act section 5-3 and 5-4, as well as the judge-made doctrine on delegation, as well as the doctrine on assistance in case preparation. The chapter shows that these starting points can be interpreted in light of the purpose of delegation, understod in general as attempting to make improvements in regards to how a public responsibility is handled.
Chapter 6 deals with the relationship between delegation and the accountability of administrative organs. The chapter first develops the concept of accountability by pointing out that administrative organs have several forms of accountability. The dissertation develops a concept of differentiated accountability, viewed in light of trends towards network-governance. Whether delegation affects structures of accountability can then adequately be adressed as a question of which accountability-regime one is adressing the question from, and also allows a more nuanced approach in which some forms of accountability can be affected by delegation. This conceptual analysis then forms the basis for assessing how different structures of accountability have imposed requirements ensuring that effects on accountability are reduced when transfers of responsibility delegates happen. The chapter illustrates this with analysis of the constitutional, parliamentary, civil procedural, tort, and criminal accountability structures of administrative organs. The chapter also addresses the ways in which delegation to certain agencies or parties might affect what legal protections are in effect, and discusses solutions to such situations.
Chapter 7 continues the discussion of the acountability of administrative organs by unpacking the concept of the hierarchical accountability. This form of accountability is a separate form of accountability, arising from concrete delegations. In light of the dissertation's earlier theoretical and conceptual analysis, it is emphasized that hierarchical accountability can be understood as a accountability to achieve two goals. The first goal is to provide democratic accountability and control for the activities of the lower levels. The second goal is to ensure the autonomy of these levels, both in relation to the delegates environment, and from the delegating agency’s own mechanisms of governance. The dissertation uses this concept to assess whether delegation can be understood as creating such a hierarchical accountability, and proceeds to develop some starting points for the content of such a structure of accountability. Among other things, the chapter addresses questions of the competence of command, the role of independent agencies, management of public activities through contract, institutional displacement of access to appeal procedures, control, and management through indicators and incentives, and risk-based management.
Chapter 8 concludes by reflecting on the close connections between rules on delegation and administrative policy on the one hand, and legal thinking about organizations and the role of law and the legal profession within society and the administration, on the other hand.