Organizing for Wicked Problems : What coordinating agencies do, and why they do it

Abstract

Denne avhandlinga har som utgangspunkt at organisering er viktig, og at det er med organisering som verkemiddel statar forsøker å løyse problem samfunnet står overfor. Men kva skjer når statar møter såkalla gjenstridige problem og det blir eit misforhold mellom organisasjonsstrukturen og problemstrukturen? Dette er den overordna tematikken for denne avhandlinga. Meir konkret vil den utforske korleis statar prøver å koordinere gjenstridige problem innan politikkområdet samfunnstryggleik og beredskap gjennom bruken av det eg har vald å kalla «coordinating agencies». For å utforske dette empirisk vil direktorat i Noreg og Sverige bli brukt som case.

Mange av dei store utfordringane samfunnet står overfor i dag er gjenstridige problem som er kjenneteikna av å vera særskilt komplekse, tverrgåande og vanskelege problem. I motsetnad til vanlege «tamme» problem kan ikkje desse problema løysast ein gong for alle, men ein kan gjere framsteg mot betre handsaming av dei. Forsøk på å gjera dette utfordrar den klassiske hierarkiske måten å styre på, og det vart behov for ei tverrgåande tilnærming med koordinering på tvers av styringsnivå, politikkområde og sektorar. Politikkområdet samfunnstryggleik og beredskap er kjenneteikna av å vera både fragmentert og desentralisert, og er ofte omtala som eit gjenstridig problem. Det er òg eit politikkområde som har fått auka merksemd og kor det dei siste tiåra har vorte etablert fleire nye organisatoriske koordineringsmekanismar i forsøk på å bøte på utfordringane dei står overfor. Ei slik organisatorisk løysing er etableringa av direktorat som skal fungere som bindeledd som skal legge til rette for koordinering innan politikkområdet, men utan at direktoratet sjølv tek ei leiande rolle.

Både Noreg og Sverige har lang tradisjon for å bruke direktorat som organisatorisk verkemiddel for å nå sine mål. Men dette reformverkemiddelet er då ofte knytt til spesialisering snarare enn koordinering. Det er difor interessant sjå korleis desse to landa nyttar denne typen koordinerande direktorat innan samfunnstryggleik og beredskap som begge vart etablert på 2000-talet. Noreg etablerte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i 2003, og Sverige oppretta sitt nye direktorat på feltet i 2002, som igjen vart reorganisering til Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i 2009. Den nasjonale konteksten desse to nyoppretta direktorata arbeidar innanfor er relativt lik, men samstundes er det nokre klare forskjellar som kan vera med på å påverka og skape variasjon i svaret på spørsmåla avhandlinga stiller.

Den overordna problemstillinga for avhandlinga er: «Korleis kan me forstå desse koordinerande direktorata og deira rolle i sentraladministrasjonen, og i kva grad kan desse direktorata bidra til å koordinere og handsame gjenstridige problem innan samfunnstryggleik og beredskap?». For å kunne svare på dette spørsmålet undersøker avhandlinga dette frå ulike vinklar i tre ulike bidrag. Alle bidraga har som mål å både skildre og forstå kva koordinerande direktorat er, og korleis dei fungerer. Dei to første bidraga fokuserer på å skildre og forklare koordineringsaktivitetane til dei to direktorata i Noreg og Sverige frå ulike vinklar. I begge tilfelle vert det nytta ei organisatorisk-institusjonell tilnærming. Det tredje bidraget har eit meir overordna og konseptuelt fokus som går utover dei to direktorata som vert undersøkte i dei føregåande bidraga.

I det første bidraget er fokuset på korleis dei to direktorata vart styrte av sine respektive departement. Bidraget ser på mål- og resultatstyring gjennom bruken av tildelingsbrev til dei to koordinerande direktorata innan samfunnstryggleik og beredskap og undersøker kva typar administrativ kapasitet departementa fokuserere på. Eit strukturelt-instrumentelt og eit kulturelt perspektiv er nytta for å utvikle forventningar til både kva type eigenskapar som vart fokusert på og talet på aktivitetskrav som var gitt. Bidraget finn at den nasjonale konteksten påverkar talet på aktivitetskrav, medan oppgåvetype og eksterne hendingar har ein viss påverkand på fordelinga av typen eigenskapar departement fokuserer på. Trass i at direktorata er etablerte for å styrke koordineringa på feltet ser ein at begge organisasjonane er hybride og samansette organisasjonar som må ivareta ei rekke ulike omsyn.

Det andre bidraget beskriv det institusjonelle landskapet som utgjer organiseringa for samfunnstryggleik og beredskap i Norge og Sverige, med eit spesielt fokus på den nåverande og potensielle rolla til dei to koordinerande direktorata. Som i førre bidrag nyttar ein og her ei organisatorisk-institusjonell tilnærming for å kontekstualisera dei relativt lause koplingane mellom strategisk og operative nivå ved krisehandsaming som bidraget viser. Direktorata fungerer som bindeledd på politikkområdet, men dei gjer dette med relativt mjuke verkemiddel. Gjennom analysen argumenterer bidraget for at desse organisasjonane kan, over tid, skape ei tettare kopling mellom strategisk og operativt nivå på feltet.

Tredje bidrag tar for seg korleis ein kan forstå organiseringa for koordinering av gjenstridige problem, gjennom å kople organisasjonsstruktur med problemstruktur. Bidraget har ein meir teoretisk og konseptuell ambisjon og utviklar eit analytisk rammeverk for å kunne kople organisatoriske koordineringstiltak med ulike typar problem. Dette vart gjort gjennom å kople litteraturen om gjenstridige problem med litteraturen om nettverksstyring. Samfunnstryggleik og beredskap på sentralt, nasjonalt nivå vart nytta for å illustrere denne samankoplinga. Rammeverket kan bidra til både å kategoriske og generere hypotesar om korleis statar går fram i forsøk på betre å handsame gjenstridige problem. Ei underliggande forventing er at når typen problem endrar seg, krev dette ulike organisatoriske koordineringstiltak for å handsame den nye situasjonen. Når kompleksiteten og talet på aktørar aukar, vil det bli behov for leiande organisasjonar med eit klart mandat til å ta avgjersler, men òg for organisasjonar med nettverkskompetanse som kan legge til rette for koordinering av dei ulike aktørane som er involvert.

Samla sett finn avhandlinga at omgrepet «coordinating agencies» er nyttig for å kunne skildre delar av den organisatoriske verktøykassa statar nyttar i møte med komplekse og gjenstridige problem. Omgrepet er og eit viktig supplement til meir etablerte konsept som «lead agencies». Der sistnemnde organisasjon nyttar sin formelle autoritet til å styre aktørar på feltet, nyttar dei koordinerande organisasjonane mjuke tiltak for å fungere som bindeledd og legge til rette for koordinering. Avhengig av type problem kan begge organisasjonar spele ei viktig rolle, men kva type rolle dei innehar er ganske forskjellig.

Samstundes viser avhandlinga at nasjonal kontekst knytt til både strukturelle og kultrulle aspekt er med på å forme korleis dei koordinerande direktorata kan utføre si oppgåve på politikkområdet. Dette påverkar og det faktum at koordinering ikkje er den einaste oppgåva som vert fokusert på i desse multifunksjonelle organisasjonane. Det at desse koordinerande direktorata som blir studert i denne avhandlinga er multifunksjonelle og inneheld eit breitt spekter av oppgåver og ekspertisar gir dei og potensialet til å bli eit viktig knutepunkt og bidra til å forme forståinga av politikkfeltet samfunnstryggleik og krisehandtering.

This thesis has as a starting point that organization matters, and it is through the use of organizations that governments seek to tackle the problems we face as a society. But what happens when governments face so-called wicked problems and there is a mismatch between the structure of the problem and the established organizational set-up? This is the overarching topic of this thesis. More specifically, it will explore how governments seek to coordinate the wicked policy field of societal security and crisis management through the use of coordinating agencies. To explore this empirically, agencies in Norway and Sweden will be used as cases.

Many of the major challenges that society faces today are wicked problems that are characterized as especially complex, cross-cutting, and difficult problems. In contrast to normal, “tame” problems they cannot be solved once and for all, but progress can be made towards better management of them. In seeking to do so the classical hierarchical coordination model will be put under pressure, and there is a need for a cross-boundary approach, with coordination between levels of government, and between different policy areas and sectors. The policy field of societal security and crisis management is characterized as being both fragmented and decentralized and is often branded as a field characterized by wicked problems. It is also a field that has become more prominent on the public policy agenda and over the last decades several different coordination mechanisms have been put in place to deal with the problems. One such organizational arrangement is the establishment of agencies set-up to act as boundary spanners seeking to facilitate coordination in the policy field, without necessarily themselves taking a leading role as the more established concept of lead agency suggests.

Both Norway and Sweden have a long tradition of using agencies as the organizational means to fulfill governmental goals. But this reform tool is often linked more to specialization than to coordination. It is therefore interesting to see that these two countries established this type of coordinating agency in the policy field of societal security and crisis management during the 2000s. Norway established the Directorate for Civil Protection and Emergency Planning (DSB) in 2003 and Sweden created its coordinating agency in this policy field in 2002, which was reformed into the Swedish Civil Contingencies Agency (MSB) in 2009. The country context in which the two newly formed agencies operate is quite similar since both share several political-institutional characteristics, while at the same time they clearly differ on variables that could be central to explaining the variation on which the research questions focus.

The overarching research question for this thesis is: “How can we understand coordinating agencies and their role at the central government level, and to what degree can these agencies help coordinate and manage the wicked problem of societal security and crisis management?” To answer this question the thesis will examine these new organizations from different angles, through three individual papers. All three papers aim to both describe and theoretically understand what coordination agencies are, and how they work. The first two papers focus on describing and explaining the coordination activities of these two agencies in the two countries from different angles. In both cases an organizational-institutional approach is applied. The third paper has a more conceptual focus going beyond the two agencies under scrutiny.

In the first paper the focus is on how the two agencies are managed by their parent ministries. The paper addresses performance management of coordinating agencies in the field of societal security by examining what kind of administrative capacity their parent ministries focus on. It examines the performance contracts issued to the two coordinating agencies. Based on a structural-instrumental and a cultural perspective, the importance of coordination, delivery, analytical and regulatory capacities is analyzed. The two perspectives are used to present expectations with regard to both types of administrative capacity and development in the number of performance objectives. A main finding is that the different governmental models of Sweden and Norway affect the number of performance objectives, while tasks and external shocks have some effect on the distribution of the different types of capacity. Despite being set up to act as boundary spanners in the policy field, both organizations are hybrid and compound agencies combining coordination capacity objectives with analytical, delivery, and regulatory capacity objectives.

The second paper seeks to understand the institutional set-up for crisis management coordination in Sweden and Norway, emphasizing the current and potential role of these relatively new-formed agencies. As in the first paper, the paper adopts an organizational-institutional approach in order to contextualize the rather loose coupling between strategic and operational aspects of crisis management that we observe. The coordinating agencies act as boundary spanners in the policy field but do so with relatively soft measures. Based on a comparative analysis, the paper argues that these organizations may, over time, forge a closer coupling between the strategic and operational aspects of societal security and crisis management.

The third paper addresses how to understand the organization of the coordination of wickedness, and it couples the problem structure of wicked problems with the organizational coordination structures. The paper has a more theoretical and conceptual ambition and develops an analytical framework for different organizational coordination arrangements. It does so by synthesizing the literature on wicked problems with the literature on network governance. The field of societal security and crisis management at the central national level is used to guide the development of the framework. The framework can help to both categorize and generate hypotheses concerning how governments seek to organize in order to deal with wicked problems. An underlying expectation is that as the type of problem changes, this in turn requires different organizational coordination arrangements to better manage the situation. As the complexity of the problem increases, there will be a need for lead-organizations with a clear mandate to make decisions, but also for organizations with network-level competencies that facilitate the coordination with all the different actors that are involved.

Overall, the thesis finds that coordinating agencies is a fruitful concept in order to understand parts of the organizational toolkit governments deploy when facing complex and wicked problems, and an important supplement to the more established concept of lead agencies. Where lead agencies use their formal authority to steer actors in a field, coordinating agencies use soft measures to act as boundary spanners and thereby seek to facilitate coordination. Depending on the problem type, both types of agencies may play an important role, but the roles and mandates are quite different.

Continuously this thesis shows that country context linked to both structural and cultural aspects matter and shape the ability these agencies have to coordinate in a given policy field. This also influences the fact that coordination is not the only capacity being focused on in these multi-functional agencies. The fact that the coordinating agencies studied in this thesis are multi-functional and contain a broad spectrum of tasks and expertise also give them the potential to become an important nodal point and help shape the understanding of the policy field of societal security and crisis management.