Sustainability beyond optimization : Public-private actor interactions in urban logistics governance

Abstract

Den 'bærekraftige' byen er en forførende visjon, som krever rekonfigurering av eksisterende transportsystemer. Både moderne transportforskning og politikkutforming er imidlertid overveldende fokusert på passasjermobilitet fremfor godstransport. Godstransport er avgjørende for urbane prosesser, ikke bare når det gjelder hvordan den samhandler med den urbane infrastrukturen, men også hvor viktig den er for at byene skal fungere. Likevel fortsetter godslogistikk å bli styrt av myndighetene reaktivt ettersom det antas å være forretningsledet. Politikk er derfor først og fremst opptatt av å øke den operasjonelle effektiviteten til sektoren, det vil si optimalisering, snarere enn de underliggende sosiopolitiske spørsmålene om styring - hvem som styrer, hvordan, under hvilke kontekster og til hvilke resultater. Det er altså en medfødt avpolitiserende tendens til optimaliseringsimperativet som gjennomsyrer urban logistikk (Fisken, 2023).

Men som forskning på de sosiopolitiske aspektene ved urban logistikk fremhever, er det flere utfordringer for bærekraftig bylogistikkstyring. Styring, i denne oppgaven, forstås som helheten av aktørinteraksjoner, der offentlige så vel som private aktører deltar sammen for å løse samfunnsproblemer eller skape samfunnsmuligheter. Tidligere forskning viser at styringsutfordringer har stammet fra omstridte prioriteringer og preferanser til flere logistikkaktører. Det er nå en fremvekst av nyere styringsutfordringer på grunn av fremveksten av e-handel og plattformøkonomi. Dette er raskt skiftende spørsmål om hvem, hva og hvordan man skal styre, og hvilke implikasjoner. Mens moderne forskning har begynt å undersøke disse aspektene, har det empiriske fokuset vært på større byer i storbyer over mindre og mellomstore byer. De romlige og institusjonelle kontekstene til sistnevnte er uten tvil annerledes enn førstnevnte. Til sammen er det både relevant og avgjørende å få nyansert innsikt i styringen av bærekraftig bylogistikk.

Hovedmålet med denne oppgaven er å pakke ut hvordan ulike offentlige og private aktørers interaksjoner rekonfigurerer urban bærekraftsstyring. Den fokuserer empirisk på urban logistikk – bevegelse av varer og tjenester i urbane områder – i sammenheng med mellomstore og plassbegrensede byer. Jeg vedtar en innebygd casestudie på tvers av de fem byene Bergen, Oslo, Stavanger, Trondheim og Groningen. Hver by er mellomstor, plassbegrenset med sin visjon om bærekraft, og med forskjellige aktører som er relevante for urban logistikkstyring. Ved å bruke en kvalitativ-dominerende blandet metode (policydokumentanalyse, nøkkelintervjuer, en undersøkelse, sosial nettverksanalyse og et samskapingsverksted) og trekke på innsikt fra transportgeografi og planlegging, litteratur om bystyring og bærekraftsoverganger. bruker en relasjonslinse som sitt overordnede analytiske rammeverk. Når jeg gjør det, avviker jeg fra optimaliseringsimperativet og hevder at aktørinteraksjoner er avgjørende for å forstå hvordan urban (logistikk) bærekraftsstyring rekonfigureres.

De fem oppgavene i denne oppgaven dykker ned i de forskjellige relasjonsaspektene som former og bestemmer urbane bærekraftveier ved å zoome inn på urban logistikk. Sammen viser papirer #1, #2 og #5 globale prosesser og translokale faktorer har resultert i å styre etter beregninger i bærekraftig urban logistikk. Som sådan setter denne formen for styring bylogistikk på byers planleggingsområde, og betinger dermed bystyring, og resulterer i en mengde kvantifiserbare beregninger for å måle fremgang mot bærekraft. Likevel er 'bærekraft' åpen for aktørtolkning, og byer er der bærekraftskampene manifesterer seg. Inspirert av Hodson og kollegers (2017) arbeid, forklarer jeg i Papers #2 til #5 hvordan rekonfigurasjoner av urban bærekraftsstyring er underbygget av relasjonslogikk – sameksisterende, konkurrerende eller komplementære – som stammer fra aktørers multiple plassallokeringsprioriteringer og bærekrafttolkninger.

Rekonfigurasjoner av styring viser seg som styring av autoritet, prosjektert styring og refleksiv styring underbygget av henholdsvis den sameksisterende, konkurrerende og komplementære logikken. Hver form for rekonfigurering resulterer i en spesifikk vei til bærekraft. Jeg opplever at styring av autoritet, spesielt i Bergen, er utbredt når lokale myndigheter prioriterer arealdisponering til annen arealbruk, og dermed vurderer logistikk som en ettertanke. Dette kan igjen resultere i arealplaner som er kontraintuitive i forhold til bærekraftsmålene. Projisert styring i Oslo og Trondheim er et resultat av offentlig-private samarbeid i eksperimentelle prosjekter som er i tråd med stort sett ikke-konfliktuelle prioriteringer av klimanøytralitetsambisjoner. Dette reduserer bærekraften til karbontunnelsynet, og risikerer dermed infrastrukturelle bindinger samtidig som sosio-romlige problemer (om plassallokering og bruk) knyttet til bærekraftig urban logistikk forsvinner. Refleksiv styring i Groningen anser tvert imot urban logistikk som avgjørende for hvordan byer fungerer. Aktører her engasjerer seg i relasjonelt arbeid og refleksive dialoger for å forene forskjeller og dyrke felles ambisjoner, noe som har resultert i langsiktig institusjonell læring og påfølgende transformativ endring.

Denne oppgaven bidrar dermed til stipendet om geografien til bærekraftsoverganger. Den fremhever en relasjonell linse via aktørinteraksjoner for å nyansere styringen av bærekraftsoverganger og demonstrere en rekke bærekraftsveier. En relasjonell linse, viser denne oppgaven, klargjør hvordan bærekraftsstyring utføres, ettersom aktører bruker ulike verktøy – makt, læringsprosesser og eksperimentelle prosjekter – som avgjørende taktikk for å få kollektiv handlekraft for å rekonfigurere urban bærekraftsstyring som privilegerer deres foretrukne bærekraftsveier. For urban logistikkstyring spesielt fremhever jeg behovet for å åpne bærekraft utover det dominerende optimaliseringsimperativet. Jeg oppfordrer derfor til politisering av sektoren – engasjere seg kritisk med hvem sin tilgang til plass og hvis bærekraft blir prioritert, inkludert dens relasjonelle aspekter. Den "bærekraftige byen" er virkelig forførende, og veiene til den er mange. Å åpne for bærekraft utover optimalisering belyser hvilken vei som er privilegert, hvem som drar nytte av og hvem som taper.

The 'sustainable' city is a seductive vision, attaining which requires the reconfiguration of existing transport systems. Contemporary transport research and policymaking alike, however, are overwhelmingly focused on passenger mobility over goods transport. Freight transport is crucial to urban processes, not only in terms of how it interacts with the urban infrastructure but also how vital it is to the functioning of cities. Yet, freight logistics continues to be governed by authorities reactively as it is assumed to be business-led. Policymaking is thus concerned primarily with increasing the operational efficiency of the sector, i.e., optimization, rather than the underlying socio-political questions of governance - who governs, how, under what contexts, and to what outcomes. There is thus an innate depoliticizing tendency of the optimization imperative pervading urban logistics (Fisken, 2023).

However, as research on the socio-political aspects of urban logistics highlights, there are several challenges to sustainable urban logistics governance. Governance, in this thesis, is understood as the totality of actor interactions, in which public as well as private actors participate together to solve societal problems or create societal opportunities. Previous research shows that governance challenges have stemmed from contested priorities and preferences of the multiple logistics actors. There is now an emergence of newer governance challenges owing to the rise of e-commerce and platform economy. These are rapidly changing questions of who, what, and how to govern, and to what implications. Whilst contemporary research has begun investigating these aspects, the empirical focus has been on larger, metropolitan cities over smaller and mid-sized cities. The spatial and institutional contexts of the latter are arguably different than the former. Taken together, it is both relevant and crucial to gain nuanced insights into the governance of sustainable urban logistics.

The main objective of this thesis is to unpack how different public and private actors’ interactions reconfigure urban sustainability governance. It empirically focuses on urban logistics – the movement of goods and services in urban areas – in the context of mid-sized and space-constrained cities. I adopt an embedded case study across the five cities of Bergen, Oslo, Stavanger, Trondheim, and Groningen. Each city is mid-sized, space-constrained with its vision of sustainability, and with different actors relevant to urban logistics governance. By employing a qualitative-dominant mixed method (policy document analysis, key interviews, a survey, social network analysis, and a co-creation workshop) and drawing on insights from transport geography and planning, urban governance, and sustainability transitions literature, this thesis adopts a relational lens as its overall analytical framework. In doing so, I depart from the optimization imperative and contend that actor interactions are pivotal to understanding how urban (logistics) sustainability governance is reconfigured.

The five papers in this thesis dive into the different relational aspects that shape and determine urban sustainability pathways by zooming in on urban logistics. Together, Papers #1, #2, and #5 show global processes and translocal factors have resulted in governing by metrics in sustainable urban logistics. As such, this form of governance puts urban logistics on cities’ planning purview, thus conditioning urban governance, and resulting in a plethora of quantifiable metrics to measure progress toward sustainability. Yet, ‘sustainability’ is open to actor interpretation, and cities are where sustainability struggles manifest. Inspired by Hodson and colleagues' (2017) work, I explicate in Papers #2 through #5, how urban sustainability governance reconfigurations are underpinned by relational logic – coexisting, competing or complementary – stemming from actors’ multiple space allocation priorities and sustainability interpretations.

Governance reconfigurations are manifest as governing by authority, projectified governance and reflexive governance underpinned by the coexisting, competing and complementary logic respectively. Each form of reconfiguration results in a specific pathway to sustainability. I find that governing by authority, particularly in Bergen, is prevalent when local authorities prioritize space allocation for other land uses, thus considering logistics as an afterthought. This, in turn, can result in land-use plans that are counterintuitive to sustainability goals. Projectified governance in Oslo and Trondheim is a result of public-private collaborations in experimental projects that are aligned with largely non-conflictual priorities of climate neutrality ambition. This reduces sustainability to the carbon-tunnel vision, thus risking infrastructural lock-ins while forgoing socio-spatial issues (of space allocation and use) associated with sustainable urban logistics. Reflexive governance in Groningen, on the contrary, considers urban logistics as vital to how cities function. Actors here engage in relational work and reflexive dialogues to reconcile differences and cultivate shared ambitions, which has resulted in long-term institutional learning and subsequent transformative change.

This thesis thus contributes to the scholarship on the geography of sustainability transitions. It foregrounds a relational lens via actor interactions to nuance the governance of sustainability transitions and demonstrate a plurality of sustainability pathways. A relational lens, this thesis shows, clarifies how sustainability governance is performed, as actors use different tools – power, learning processes and experimental projects – as crucial tactics to gain collective agency to reconfigure urban sustainability governance that privileges their preferred sustainability pathways. For urban logistics governance in particular, I highlight the need for opening sustainability beyond the dominant optimization imperative. I thus call for politicization of the sector – engage critically with whose access to space and whose sustainability gets prioritized, including its relational aspects. The ‘sustainable city’ is indeed seductive, and the pathways to it are many. Opening up sustainability beyond optimization elucidates which pathway is privileged, who benefits and who loses.