Evidence- based policymaking: Exploring the effectiveness of salmon aquaculture management in Norway

Abstract

Norge er verdens største produsent av atlantisk laks (Salmo salar). For å sikre en miljømessig bærekraftig næring innførte Norge i 2017 det såkalte Trafikklyssystemet. Videre vekst i næringen skulle vurderes gjennom evaluering av ulike miljøindikatorer. Så langt er den eneste miljøindikatoren risikoen for dødelighet hos vill laksesmolt forårsaket av lakselus (Lepeophtheirus salmonis) fra oppdrettsanleggene. Vill atlantisk laks har stor økonomisk og kulturell betydning i Norge. Bruken av denne indikatoren har imidlertid utløst stor debatt, spesielt knyttet til kunnskapsgrunnlaget og indikatorens rolle i beslutninger om fremtidig vekst i næringen.

Denne avhandlingen utforsker hvor egnet det nåværende forvaltningssystemet er ved å undersøke om, og i hvilken grad, lakselusens påvirkning på villaksdødelighet er et veldokumentert og betydelig problem som krever regulatorisk intervensjon og om de nåværende reguleringene er effektive i å begrense dette problemet.

I Artikkel I undersøkte vi om dagens reguleringer av lakselus er effektive, det vil si om strengere tiltak faktisk reduserer infestasjonstrykket av lakselus på villaks. Vi fant at til tross for etterlevelsen av strengere reguleringer, var det ingen indikasjoner på redusert luseinfestasjon på villaksen i de undersøkte områdene redusert. Reguleringene oppnådde dermed ikke den ønskede effekten. Videre viste studien at den økte frekvensen av lusebehandlinger for å oppfylle strengere krav påvirket velferden til oppdrettsfisken negativt. Vi anbefaler å innføre tilleggstiltak som beskytter villaksen mer effektivt og samtidig forbedrer velferden til oppdrettslaksen.

I Artikkel II undersøkte vi omfanget av selve problemet nærmere, som danner grunnlaget for å rettferdiggjøre behovet for effektive forvaltningstiltak: I hvilken grad er det en sammenheng mellom lakselus fra oppdrett og dødelighet hos ville laksepopulasjoner? Studien gir empirisk bevis som knytter lakselus fra oppdrettsanlegg til dødelighet hos vill atlantisk laks. Den finner at lakselus fra oppdrettsanlegg påvirker villaksen i så stor grad at det reflekteres i fangstdata av villaks. Det vil si at lakselus fra oppdrett direkte påvirker mennesker, rettighetshavere og interessegrupper, inkludert grunneiere og fritidsfiskere, som er avhengige av sunne villaksbestander. Vi understreker at et effektivt forvaltningsregime bør balansere næringens behov med dens påvirkning på økosystemer og økosystemtjenester. Videre foreslår vi at områdebaserte utslippsgrenser for lakselus kan være et effektivt virkemiddel for å ivareta villaksen i de mest utsatte områdene.

I Artikkel III undersøkte vi om den negative påvirkningen av lakselus fra oppdrettsanlegg på villaksbestander er grundig dokumentert. Denne undersøkelsen innebærer en systematisk gjennomgang av all vitenskapelig forskning som omhandler lakselusens påvirkning på villakspopulasjoner, som igjen underbygger forvaltningssystemet. Studien finner at kunnskapsgrunnlaget er begrenset og mangler metodisk grundighet, med sentrale svakheter som potensielt kan føre til en undervurdering av lakselusens påvirkning på villaksens overlevelse. I tråd med Artikkel II gir den empiriske bevis på sammenhengen mellom lakselus fra oppdrettsanlegg og dødelighet hos vill atlantisk laks.

Avslutningsvis understreker avhandlingen viktigheten av kontinuerlig overvåking av forvaltningssystemer for å sikre at de er effektive. Studien avslører at dagens reguleringer kan være utilstrekkelige i områder med høy tetthet av oppdrettslaks, og antyder behovet for ytterligere tiltak, som for eksempel områdebaserte utslippsgrenser for lakselus.

Denne studien har implikasjoner for myndigheter, beslutningstakere og forvaltning ved å identifisere nøkkelområder for forbedring i det nåværende forvaltningssystemet. Studien gir innsikt som kan veilede politikkutvikling og styrke effektiviteten av systemet for å beskytte vill atlantisk laks. I tillegg identifiserer studien kritiske mangler i det nåværende kunnskapsgrunnlaget, og tydeliggjør behovet for videre forskning for å adressere eksisterende metodiske svakheter.

Norway is the largest producer of farmed Atlantic salmon (Salmo salar). Further growth is restricted by the need for environmental sustainability and Norway has implemented a state-of-the-art management system to ensure this. The sole environmental indicator for sustainable production in the current management system is the risk of wild Atlantic salmon mortality caused by sea lice (Lepeophteheirus salmonis) from salmon farms. Wild Atlantic salmon hold significant economic and cultural importance in Norway. However, the use of this indicator has sparked substantial debate, particularly regarding the evidence base supporting its role in decisions about the future growth of the industry. This thesis explores the suitability of the current management system by investigating whether, and to what extent, the impact of sea lice from aquaculture on wild salmon mortality is a rigorously documented and significant problem requiring regulatory intervention and evaluates the effectiveness of current regulations in mitigating this issue.

In Paper I, we assessed whether the current sea lice regulation is effective in mitigating the problem, that is, that compliance to stricter regulations lessen the sea lice infestation pressure on wild salmon. We found that, despite the implementation of and successful compliance with stricter sea lice regulations, the infestation pressure on wild salmon did not appear to decrease in the investigated areas. Consequently, the regulation did not achieve its intended outcome. Additionally, the increased frequency of treatments required to meet the regulation negatively impacted the farmed fish. We recommend implementing additional measures to ensure effective protection of wild salmon while minimizing harm to farmed salmon.

In Paper II, we investigated the gravity of the problem, which would justify the need for an effective management measure: to what extent is there an association between sea lice from aquaculture and the mortality of wild salmon populations? This study provides empirical evidence linking sea lice from aquaculture to the mortality of wild Atlantic salmon populations. It finds that sea lice from aquaculture affect wild salmon populations to the extent that it is reflected in recreational catch data. Consequently, sea lice from aquaculture directly affect people, right holders and interest groups, including landowners or recreational anglers, who depend on healthy wild salmon stocks. We emphasize that an effective management regime should balance industry needs with its effects on ecosystems and ecosystem services. We propose that area-based emission limits for sea lice could be an effective measure to protect wild salmon stocks.

In Paper III, we examined whether the negative impact of sea lice from aquaculture on wild Atlantic salmon populations is a rigorously documented problem. This investigation involves a systematic review of all scientific research contributing to the broader evidence base on the sea lice impact on wild salmon mortality, which underpins the management system. The study finds that the evidence base is limited and lacks methodological rigor, with key weaknesses potentially leading to an underestimation of the impact of sea lice on wild salmon mortality. Further research is needed, employing improved methodologies to address the biases identified in the current approaches. Additionally, consistent with findings in Paper II, the study provides empirical evidence of the association between sea lice from aquaculture and decline in wild Atlantic salmon populations.

In conclusion, the thesis emphasizes the importance of continuously monitoring management systems to ensure their effectiveness. It reveals that current regulations may be insufficient in areas with high farmed salmon density, suggesting the need for additional measures, such as area-based emission limits for sea lice.

This work has implications for government, policymakers, and conservation by identifying key areas for improvement in the current management framework. It provides insights that can guide policy development and enhance the effectiveness of the management system in protecting wild Atlantic salmon. Additionally, it identifies critical gaps in the current evidence base, highlighting the need for future research to address existing methodological weaknesses.