En skattepolitisk konfrontasjon med skatteparadiser - Det norske Finansdepartementets narrativ om nasjonalpolitisk avmakt i møtet med et globalt fenomen

Abstract

Point of departure: The issue of so-called tax havens" is controversial and has been climbing the international political agenda with interest peaking at the G20 meeting of 2nd April 2010. The phenomenon`s main feature, banking secrecy laws, contributes to drug sales, human trafficking, weapons smuggling, corruption, environmental crime, tax evasion and avoidance, financial crisis, terrorism and poverty. However, various attempts within the international community designed primarily to limit these negative effects have so far failed. Why has international cooperation to combat secrecy laws been so difficult? This master-thesis is a historical analysis that closely follows a Norwegian policy concerning tax havens" with regard to tax matters from the early 1970s up to today (2012). The objective of the study is to bring humanities into a subject that has so far been predominantly seen from an economics and law perspective. The aim is to direct the attention towards tax havens and their implications as a particular phenomenon. Therefore, the thesis follows the Norwegian Ministry of Finance´s efforts to combat the negative effects of tax havens" on a unilateral, bi-lateral and multilateral level. These policy responses strongly converge with work carried out by the Organization for Economic and Co-operation and Development (OECD) through the Project on Harmful Tax Competition initiated in 1996. Thus, the OECD experience is at the centre stage of the analysis followed from the perspective of the Norwegian Ministry of Finance. Research question: (1) In what way have tax havens as a global phenomenon been perceived as a challenge by the Norwegian Ministry of Finance from the early 1970s until today, 2012? And (2) what has been the rationale behind the Ministry of Finance´s policy response in addressing these challenges during the same period of time? Methods: The method used lies within a source based interchange with both written and oral sources. Using Mancur Olson´s classical theory of collective action, this thesis intends to explain the rationale behind what is identified as a narrative of political powerlessness". This perception is challenged by a competing policy response carried out by the Ministry of Foreign Affairs after 2005 to expose the assumptions that lie within this statement. Main results: The Ministry of Finance´s positioning in the current debate must be understood in relation to a narrative of national political powerlessness" in confrontation with a global phenomenon. This perception refers to an historical experience where international cooperation is locked in a classic collective action problem". The confrontation with a competing approach challenges the narrative of political powerlessness in broadening the scope of policy alternatives. These differences correlate with a variety of philosophical understandings of international relations referred to as an «universalistic ontology» in contrast to a «particularistic ontology».

Et utgangspunkt: Såkalte «skatteparadiser» har lenge vært et tema på en internasjonal politisk agenda med et høydepunkt på G20-møtet 2. april 2010 da fenomenet var hovedsak. Fenomenets fremste kjennetegn, banksekretesse, bidrar til så ulike problemer som narkotikasalg, menneskehandel, våpensmugling, miljøkriminalitet, skatteunndragelser og skatteomgåelser, finanskrise, terror og fattigdom. Det internasjonale samfunnets forsøk på å kontrollere disse utfordringene har så langt ikke resultert i substansielle endringer. Hvorfor har et internasjonalt samarbeid for å bekjempe banksekretessebestemmelser vist seg å være så vanskelig? Dette masterprosjektet er en historisk analyse som utgår fra dette dilemmaet. Analysen følger en norsk politisk respons som står i relasjon til de problemstillingene skatteparadiser har medført på skatteområdet fra 1970 til i dag (2012). Målet med studien er å tilføre en humanistisk refleksjon til et tema som så langt har vært dominert av økonomer og jurister. En hensikt er å vise til skatteparadiser og deres konsekvenser som et partikulært fenomen. Derfor følger analysen det norske Finansdepartementets unilaterale, bilaterale og multilaterale tiltak innrettet mot skatteparadiser på skatteområdet. En norsk erfaring konvergerer med en internasjonal erfaring utgått fra Organisasjonen for økonomisk samarbeid (OECD) ved the Project on Harmful Tax Competition initiert i 1996. Prosjektet er sentrum for analysen sett fra det norske Finansdepartementets ståsted. Det forutsettes å bidra til en bredere kunnskap om utviklingen av et internasjonalt skatteregime. Forskningsspørsmål: 1) På hvilken måte har skatteparadiser som et globalt fenomen blitt oppfattet å ha utfordret Norges nasjonalstatlige styringsregime på skatteområdet fra 1970 til i dag (2012)?, og (2) Hva er begrunnelsen for de politiske tiltak det norske Finansdepartementet som ansvarlig myndighet har iverksatt i møte med disse utfordringene for samme periode? Metode: Analysen bygger på en humanistisk kildebasert metode i et samspill mellom skriftlige og muntlige kilder. Det er foretatt innlån fra samfunnsvitenskapen med anvendelse av Mancur Olsons klassiske collective action" teori. Studien forklarer rasjonale som ligger til grunn for det som er identifisert som en «narrativ om politisk avmakt». En slik narrativ blir konfrontert av en konkurrerende politisk tilnærming utgått fra Utenriksdepartementet etter 2005 for å klargjøre hvilke premisser den bygger på. Hovedkonklusjoner: Det norske Finansdepartementets posisjonering i en debatt må forstås i forhold til en narrativ om nasjonalpolitisk avmakt i møtet med et globalt fenomen. Forestillingen refererer til et internasjonalt samarbeid som er låst i en klassisk collective action" situasjon. En konkurrerende politikk utfordrer forstillingen om politisk avmakt gjennom å utvide det politiske handlingsrom. Disse ulike tilnærmingene har en forankring i ulike filosofiske forståelser av internasjonale relasjoner med ulike ontologiske utgangspunkt.