Mellom lokalisme og kompetanse. Evaluering av familieverntjenesten i Bufetat, region vest

Abstract

This report is from the final product of an evaluation of organisational conditions within the family counselling offices, which Bufetat (Norwegian Department for Children, Youth and Family Affairs) Region Vest ordered from the Stein Rokkan Centre for Social Studies. Although the assignment was limited, the data collected form the region and the 12 family counselling offices has been examined carefully within the frame of three archetypical descriptions of welfare services produced by the family counselling offices. A research oriented approach to the field has been used, rather than suggesting specific solutions. The two questions that may define change opportunities are: How do the family counselling offices perceive possible organisational changes to the service given their local adaption? How does Bufetat Region Vest perceive the possibilities for change – given equal opportunities and government responsibility? The data used in the study is documents, statistics and public available documentation, written answers, and group-/telephone interviews with the leaders of all the 12 family counselling offices in the region. The analytical framework used in the evaluation is ideal models or paradigms based on conventional descriptions of the development of the welfare state – from the traditional to the modern, and from the modern to the postmodern. Country doctor, polyclinic and knowledge centre are the names of the models employed in the analysis of the developments within this sector. Different elements of public services have been discussed within the framework of these three models and the paradigms that they illuminate. In addition, five problem areas are identified based on both the ideal models and the everyday experiences at the family counselling offices. These problem areas form the basis for a wider discussion of the services provided by the family counselling offices in conjunction with the three paradigms, where the aim has been to emphasize some of the principal challenges for the service. The theoretical basis for the problem definitions were gathered from research and literature concerning public sector and organisation, but at the same time they are closely linked to Bufetat’s necessary objectives concerning equity and general standards for governmental administration. The five problem areas discussed are: Centralisation versus decentralisation, efficiency versus legitimacy, capacity versus quality, private versus public and function versus localization. Finally, the discussions are summarized through a description of what seems to be the most important elements for the family counselling services in Region Vest. This summary is based on three different parts; the summing up of the previous analysis, a specification of particular problem areas that probably has to bee dealt with, and lastly a scething of three principal scenarios for further development within the family counselling service. In different ways, all three archetypical models – the country doctor, the polyclinic and the knowledge centre – are present in the family counselling services within Region Vest. Some of these elements have roots in the historical development of the family counselling field itself, some elements are connected to the ideals and standards belonging to the welfare state, and yet other elements are based on the professionalized relationship between the therapists and their clients. A particular aspect from the country doctor model is the emphasis put on the close relationship between the service provider and local populations. This is visible both in Region Vest’s need to secure equal access to the services across geographical boundaries, and equally in the therapists’ approach to their clients. In the polyclinical model, standardized specialization and governability connect to an administrative logic that has some positive traits. Catering to some of the general objectives of the welfare state and policies of public administration is a task for the regional level. Departing from the more postmodern idea of a knowledge centre, it is mainly the specialization and user orientation of therapeutic competence in the meeting between the service providers and the client that is important – particularly in combination with the relatively large degree of flexibility that is associated with such a model. From this point of view, the quality of the service becomes a function of the therapist–client relation. The report also points to some principal challenges that are associated with these three models, however. In conclusion, the report portrays and discusses three possible scenarios for the future of the family counselling services: 1) the present arrangements is continued, and the path is created as time goes by, 2) the orientation of the welfare state is nurtured, including an acceptance of increasing levels of both service production and bureaucracy, or 3) a more flexible orientation towards developing professional competence and knowledge is stressed, at the expense of governability.

Rapporten er sluttproduktet av Rokkansenterets evaluering av organisasjonsmessige forhold i familieverntjenesten i Bufetat Region Vest våren 2009. Oppdraget var begrenset, men det er gjort omfattende analyser av data innhentet fra regionen og kontorene, basert på tre utvalgte idealtypiske beskrivelser av velferdstjenester av den typen familievernet produserer. Det er vektlagt en forskningsorientert tilnærming til problemområdet heller enn å foreslå konkrete løsninger. De to spørsmålene som kan definere mulig rom for endring er: Hvordan ser familievernkontorene selv for seg at man bør organisere tjenesten framover, gitt deres lokalt baserte tilnærming til tjenestens innhold? Og, hvordan ser Region Vest på mulighetene for endring, gitt de overordnede hensynene til likeverd og etatsansvar? Datagrunnlaget for evalueringen består av dokumenter, statistikk og offentlig tilgjengelig dokumentasjon, skriftlige svar, og gruppe-/telefonintervjuer med lederne for alle regionens tolv kontorer. Det analytiske rammeverket benyttet i evalueringer er idealtypiske modeller eller paradigmer basert på stiliserte beskrivelser av velferdsstatens utvikling over tid – fra det tradisjonelle til det moderne, og fra det moderne til det postmoderne. Vi har valgt beskrivelsene landsbylegen, poliklinikken og kunnskapssenteret som navn på disse modellene. Som navnene antyder, vektlegges til dels svært forskjellige aspekter ved tankegang om offentlig sektor og velferdstjenester i de tre paradigmene. For det fjerde etablerer vi fem problemområder i form av motsetningsforhold som kan identifiseres både i idealmodellene og i familieverntjenestens virkelighet. Disse problemområdene danner grunnlag for en større diskusjon av familieverntjenesten i lys av de tre paradigmene, der målsettingen er å framheve noen av familievernets mest prinsipielle utfordringer. De fem problemområdene springer på den ene siden ut fra relativt vanlige problemstillinger hentet fra forskning og litteratur om offentlig sektor og organisasjon, men er på den andre siden tett knyttet til Bufetats nødvendige overordnede hensyn til likeverd og styrbarhet. De fem problemområdene er sentralisering versus desentralisering, effektivitet versus legitimitet, kapasitet versus kvalitet, privat versus offentlig og funksjon versus lokalitet. Avslutningsvis oppsummeres diskusjonen gjennom en beskrivelse av hva som ser ut til å være viktig for familievernet i Region Vest, ved hjelp av tre grep – en oppsummering av den foregående analysen, en påpekning av en serie konkrete forhold som sannsynligvis må håndteres, og til slutt en skissering av tre mulige, prinsipielle scenarioer for familievernets videre utvikling. På ulike måter er alle de tre idealmodellene landsbylegen, poliklinikken og kunnskapssenteret «tilstede» i familievernet på Vestlandet. Noe av dette har bakgrunn i den historiske utviklingen av familieverntjenesten, noe er knyttet til den velferdsstatlige tilnærmingen til denne typen tjenester, og atter noe er knyttet til det profesjonaliserte innholdet i møtet mellom bruker og behandler. Det som særlig kan fremheves og som bør videreføres med landsbylegemodellen er hensynet til nærhet overfor befolkningen. Dette understrekes på den ene siden av regionens behov for å sikre lik tilgjengelighet på tvers av geografiske skiller, men like mye i de ansattes tilnærming til møtet mellom bruker og behandler. I den polikliniske modellen er det standardisert spesialisering og styrbarhet som inngår i en forvaltningslogikk som bør ivaretas. Ivaretakelse av allmenne velferdsstatlige og forvaltningsmessige hensyn sorterer under det regionale nivåets overordnede oppgaver. Tar vi utgangspunkt i det postmoderne kunnskapssenteret, er det først og fremst uthevingen av spesialisert og brukertilpasset kompetanse i behandlerens møte med klienten som er viktig – og da i kombinasjon med den relativt store graden av fleksibilitet som er assosiert med denne måten å anvende kompetanse på. I et slikt perspektiv understrekes kvalitet som en funksjon av relasjonen mellom tjenesten og brukeren. Det er også i rapporten pekt på enkelte prinsipielle utfordringer hentet fra disse tre perspektivene eller modellene. Til slutt i rapporten er tre mulige scenarioer skissert og diskutert: 1) man fortsetter som nå, der veien blir til mens man går, 2) man rendyrker den velferdsstatlige orienteringen og aksepterer omfangsvekst i både tjenesteproduksjon og «byråkrati», 3) man fremhever og utvikler et fleksibelt kompetansefokus som reduserer styrbarhet.