Individuell plan som virkemiddel for ledelse og samordning av tjenester i kommunene

Abstract

In this report, commissioned by the Ministry of Local Government and Regional Development, the system of Individual Plans (IP) is evaluated. An individual plan is a right for people with long term and complex health care needs. About 25 000 (about 0.5% of the population) have such a plan. The aim of an IP is to clarify responsibilities and provide a basis for decisions about services from the public. Such an emphasis on individual rights and coherence of services affects the relationship between management levels and municipal freedom. We have investigated whether and how the legal requirements for IP affect administrative management and coordination at local level, with emphasis in the areas of child welfare and mental health services for adults. Within mental health has IP been regulated by law since 2001, while the IP first entered the child welfare field in 2009. Choosing such diverse fields allowed us to grasp variations concerning how IP can affect the organization, coordination and control. Methodical, we conducted a three‐part study. A document analysis of legislation and government audit reports, a knowledge summary of existing research on IP as an organizational tool and an online survey to councilors and unit managers in 100 randomly selected municipalities. Or analysis also builds upon findings from a previously conducted survey. Overall, the different data sources provide a broad overview on how IP is perceived as a tool for management and coordination in Norwegian municipalities. In short, the study shows that IP is far more institutionalized within the field of mental health care for adults than within child welfare. Furthermore, we find that the administrative level in the municipalities is not really involved in this management tool, and only to some extent interested.

I denne rapporten har vi på oppdrag fra Kommunal‐ og regionaldepartementet evaluert ordningen med Individuelle planer (IP) som et styrings‐ og koordineringsverktøy i norske kommuner. En individuell plan er en rettighet for mennesker med langvarige og sammensatte helse‐ og sosialbehov. Om lag 25 000 personer (rundt 0,5 % av befolkningen) har en slik plan. Planen skal skape klarhet for tjenestemottakeren, avklare ansvarsforhold og danne grunnlag for vedtak om tjenester fra det offentlige. Gjennom arbeidet med individuell plan ønsker man også å styrke brukermedvirkning, synliggjøre rettighetene og pliktene til den enkelte og tjenesteapparatet, samt å fremme langsiktighet og helhetstenkningen i tjenesteytingen. En slik vektlegging av individuelle rettigheter og sammenheng i tjenestene virker inn på forholdet mellom styringsnivåene og kommunenes organisasjonsfrihet. Vi har undersøkt hvorvidt og hvordan lovpålegg om IP påvirker administrativ ledelse og samordning i kommunene, med vekt på områdene barnevern og psykisk helsetjeneste for voksne. Innenfor psykisk helse har IP vært regulert ved lov helt siden 2001, mens IP først kom inn på barnevernsfeltet i 2009. Til gjengjeld har barnevernstjenesten tung lovbasert forankring og klart definerte krav i forhold til samordning, koordinering og brukermedvirkning, mens kravene overfor psykisk helsetjeneste for voksne er langt mindre definerte. Ved å velge så ulike felt fikk vi frem variasjonsbredden i hvordan IP kan innvirke på organisering, koordinering og styring. Metodisk har vi foretatt en tredelt undersøkelse: en dokumentanalyse av lovbestemmelser og statlige tilsynsrapporter, en kunnskapsoppsummering av foreliggende forskning om IP som styringsverktøy og en nettbasert spørreundersøkelse til rådmenn og enhetsledere i 100 tilfeldig utvalgte kommuner. Vi har dessuten dradd veksler på funn fra en tidligere utført survey. Samlet sett gir de ulike datakildene et godt oversiktsbilde over hvordan IP oppfattes som styringsverktøy i kommunene. Kort oppsummert viser undersøkelsen at IP som styringsverktøy er langt mer institusjonalisert innenfor psykisk helsevern for voksne enn innenfor barnevern. Videre finner vi at den administrative ledelsen i kommunene er lite involvert, og kun i en viss grad interessert i dette styringsverktøyet.