Making world hunger legible : The politics of measuring global food insecurity

Abstract

Indikatorar for mattryggleik og ernæring er blant dei mest sentrale måleinstrumenta for internasjonal utvikling. Forskingslitteraturen kring historiske, konseptuelle og politiske dimensjonar ved måling av svolt er likevel atterhalden. Denne doktorgradsavhandlinga freistar å fylle eit tomrom ved å undersøke korleis global statistikk på mattryggleik og ernæring er knytt saman med det politiske landskapet som omsluttar dei. Dette gjer den ved å studere to modellbaserte indikatorar som har blitt utvikla og publisert av Dei sameinte nasjonar (SN) og er integrerte i Bærekraftsmåla (SDGane).

Indikatoren Prevalence of Underourishment (PoU) er SN-systemet og særleg Food and Agricultural Organizations’s (FAO) sin flaggskipmetode for å måle global svolt. Avhandlinga skildrar og analyserer utviklinga av den statistiske modellen som PoU baserer seg på sidan 1946 og fram til i dag. Ho syner især korleis ei rekke tekniske endringar har støtta opp om omskiftelege narrativ kring politikk og styring i kampen mot svolt. Eit nøkkeldøme er endringane som vart utførte etterkvart som Milleniumsmåla (MDG) gjekk mot slutten og FN skulle vurdere internasjonal framgong. Trendliner som frå før av synte krise og konsistents auke i undernæring sidan starten av nittitalet vart erstatta av nye estimat som styrka eit motsett narrativ om global framgong i MDG-perioden. Ny tilgong til spørjeundersøkingar frå Kina i 2020 tillot også FAO å gi indirekte verifikasjon av kinesiske styresmakter sine fortelingar om sosial framgong under autoritært styre. Ei rekke meir og mindre vilkårlege tekniske revisjonar har også vore utførte i krisetider for å få PoU sine estimat til å syne auke i svolt under pandemi, økonomisk resesjon og dramatisk matvareinflasjon. Desse revisjonane syner behovet for større gjennomsiktigheit og tilrettelegging for reproduksjon av estimat i dataen og modelleringen til PoU.

Den andre indikatoren som har blitt valt for å måle bærekraftsmål SDG 2.1 er den erfaringsbaserte mattryggleiksindikatoren Food Insecurity Experience Scale (FIES). Det var mykje usemje kring kva indikatorar som burde bli valt for å måle SDG 2.1, men prosessen var likevel prega av stiavhengigheit: Kompleksiteten i å kvantifisere mattryggleik favoriserte datainfrastrukturar og ekspertisemiljø som allereie vart etablerte, og låste FAO sine etablerte indikatorar i posisjon. Nokre nøkkelfaktorar i denne stiavhenigheiten er avgrensa ressursar og tilgjenge av data, ettersom FAO sine indikatorar var blant få alternativ med globale datainfrastrukturar. Indikatorane for SDG 2.1 definerer mattryggleik ut frå tilbod og etterspurnad etter kaloriar samt individuell erfaring, og ekskluderer med difor demokratisk medverknad, bærekraft og andre dimensjonar og drivararar av mattryggleik.

SDGane er bygde på eit skilje mellom politiske og tekniske prosessar, lekamleggjort av ei politisk forhandling om måla, og ein teknisk prosess for å lage eit målstyringsrammeverk med indikatorar. Dette narrativet om klare skilje mellom teknikk og politikk vert reprodusert av statistikarane frå nasjonale statistikkbyrå som skal lage indikatorrammeverket. Ei bivirkning av denne inndelinga er at legitim usemje om indikatorar vert avfeid fordi den vert rekna som politisk. I denne avhandlinga argumenterer eg for at det er mykje å tene på å inkludere meir variert ekspertise i prosessar for å lage indikatorrammeverk for bærekraftig utvikling. Dette gjeld særleg ekspertise frå eit breitt definert sivilsamfunn. Ei slik diversifisering kan gjere ulike syn på verdiar, vitskap og politikk meir synlege for offentlegheita. Den kan også bidra til å fange meir av kompleksiteten i bærekraftig utvikling gjennom vurdering av eit breiare utval med indikatorar og metodologiar.

Det er viktig å halde fram med å ta føre seg dei kunnskapspolitiske aspekta ved indikatorar på mattryggleik og ernæring for å opne opp agendaen for bærekraftig utvikling av matsystem. Indikatorar som skal måle oppnåing bør ikkje bli valte på grunnlag av dominansen til enkelte organisasjonar, og deira datainfrastrukturar, men snarare reflektere demokratiske prioriteringar. Å kaste lys over fleire aspekt ved det multidimensjonale konseptet mattryggleik gjennom statistikk er viktig for å få til eit slikt skifte. Vi behøver difor ein større variasjon av målemetodar og datainfrastruktur.

Indicators of food security and nutrition are among the most central indicators informing the international development agenda. The literature on the historical, conceptual, and political aspects of measuring hunger is however scarce. This thesis addresses this knowledge gap by investigating how global statistics on food security and nutrition are embedded in the political landscape that surrounds them. It does so by means of homing in on two model-based indicators developed and published by the United Nations (UN) and integrated in the Sustainable Development Goals (SDGs).

The indicator Prevalence of Undernourishment (PoU) is the UN and Food and Agricultural Organization’s (FAO) traditional flagship indicator on world hunger. The thesis chronicles and analyzes the development of its statistical model since 1946 as well as the political and historical context of its revisions. It shows that technical revisions that have led to substantial changes in the estimates of the indicator have underpinned shifting policy narratives about trends in the fight against hunger. A key example is the revisions undertaken as the Millennium Development Goals (MDGs) were coming to an end and it was time to judge progress. Trend lines showing crises and a decades-long rise in undernutrition were entirely discarded by technical adjustments that bolstered a narrative of global progress in the era of the MDGs. Access to new survey data from China in 2020 enabled FAO to provide verification of the Chinese government’s narratives of social progress. Times of crisis have furthermore necessitated ad hoc technical revisions to show that more people go hungry during periods of drastic food price inflation, global pandemics, or economic recessions. These revisions highlight the need for greater transparency and facilitation of reproduction of results in the data and modelling basis for the PoU.

The second indicator chosen to monitor SDG Target 2.1 is the household level experienced-based food security indicator Food Insecurity Experience Scale (FIES). While there was significant contestation around which indicators should be selected for the SDGs, the process was characterized by pathway lock-in: The complexity of food security quantification favored already established data infrastructures and milieus of expertise, locking in the position of FAO and its established food security indicators. Key enforcers of this path dependency were resource constraints and limited availability data, as the chosen FAO indicators were among few options with well-established global data infrastructures. The resulting SDG 2.1 indicators frame food insecurity in terms of caloric supply and demand and individual experience, arguably excluding dimensions of democratic agency, sustainability and other dimensions and drivers of food insecurity.

The SDG process furthermore purports to separate politics and technical matters, embodied by the political negotiation of goals and targets, and the technical creation of an indicator framework. The narrative of separation between the technical and the political process built into the SDGs is reproduced by the statisticians tasked with crafting its indicator framework. A side effect of the attempt to clinically divide the SDGs into parallel political and technical processes is that contestation about indicators that are highly political in nature is disregarded because it is considered inappropriate in a technical body. In this thesis, I argue that development processes would benefit from more diverse indicator bodies than the current Inter-agency and Expert Group on SDG indicators (IAEG-SDGs) through including relevant expertise from a broadly defined civil society. Such diversification could explicate already existing political and value contestations, rendering them more transparent and visible to the public. It may also contribute to capturing more of the complexities of sustainable development in future monitoring frameworks through consideration of a broader selection of indicators and methodologies.

I also argue that considering the knowledge politics of indicators is important to broaden and open agendas for sustainable transformations of food systems. Indicators that monitor their success should not be chosen due to the dominance of certain incumbents and their data infrastructures but rather reflect democratically set priorities. Highlighting additional aspects of the multidimensional concept of food security through statistics is crucial in this endeavor. We therefore need a greater diversity of measurement approaches and data infrastructures.