Welfare collaboration in Norway : Something old, something new, something borrowed, something to pursue?

Abstract

I de senere år har innovasjon i offentlig sektor fått økt oppmerksomhet både på nasjonale så vel som internasjonale dagsordener. Den økte oppmerksomheten kan knyttes til økende samfunnsmessige, økonomiske og politiske utfordringer som dagens velferdsstater står overfor – utfordringer som krysser ulike sektorer, politikkområder og aktører. Innovasjon i offentlig sektor blir ofte presentert som en strategi for å bøte på disse store, komplekse utfordringene, hvor nye former for samarbeid på tvers av sektorer, organisasjoner, administrative nivåer og aktører presenteres som en global og moderne idé som anses å være en forløsning på slike problemer. Til tross for det økte behovet for å modernisere offentlig sektor ved å øke dens produktivitet og kvalitet, eksisterer det imidlertid store kunnskapshull om hvordan stater fanger opp og tilpasser slike globale ideer. Denne avhandlingen undersøker hvordan moderne velferdsstater oversetter (tilpasser) globale ideer, operasjonalisert som nye former for samarbeid, innenfor velferdssektoren. Avhandlingen undersøker hvordan historiske, kulturelle og institusjonelle egenskaper ved velferdsmodeller påvirker denne oversettelsen. På så måte bidrar denne avhandlingen med en dyptgående forståelse av hvilke aktører som er involvert i den komplekse oversettelsesprosessen av globale ideer samt hvordan ulike egenskaper tilhørende ulike velferdsstatsmodeller kan påvirke slike prosesser.

Den overordnede problemstillingen i avhandlingen er hvordan globale ideer oversettes av moderne velferdsstater og hvordan velferdsstatsmodeller kan påvirke denne prosessen. Tre forskningsspørsmål tilhørende tre analytiske nivåer er også reist, nemlig (1) hvordan politikere oversetter nye former for samarbeid gjennom politikkutvikling (2) hvordan nye former for samarbeid oversettes i det institusjonelle feltet og (3) hvordan nye former for samarbeid oversettes av lokale offentlige organisasjoner. Avhandlingen undersøker to ulike former for samarbeid, nemlig sosiale entreprenører og samarbeidsdreven innovasjon i den Nordiske velferdsmodellen, representert av den norske velferdsstat. De tre analytiske nivåene anvendt i denne avhandlingen er politikk, felt og anvendt nivå. Avhandlingen baserer seg på en neo-institusjonell teoretisk tilnærming og fokuserer særlig på kontekstuelle egenskaper ved den nordiske modellen, dens kulturarv, reformtrender og politikk samt hvordan ulike aktører på de tre analytiske nivåene oversetter disse nye formene for samarbeid. Stiavhengighet og gradvis, institusjonell endring anvendes også som nøkkelkonsepter for å forstå og forklare hvordan oversettelsen av globale ideer påvirkes av konteksten som mottar dem. Litteratur om velferdsstatsregimer, politisk-administrative systemer og reformer anvendes også for å forstå og forklare datamaterialet.

Avhandlingen består av tre artikler. Den reiste problemstillingen i artikkel én er hvordan politikere forstår sosiale entreprenører og hvilket forhold de har til det eksisterende velferdssystemet i Norge, samt hvordan denne forståelsen former politikernes ønsker for politikkutvikling rettet mot sosiale entreprenører. Videre analyserer artikkelen politikernes argumenter for ikke å utvikle politikk for sosiale entreprenører. Datamaterialet består av intervjudata med norske toppolitikere. Et hovedfunn er at til tross for retorisk, politisk støtte til sosiale entreprenører, ønsker ikke politikerne å utvikle politikk for dem. Dette vil trolig føre til at sosiale entreprenører ikke vil kunne skille seg fra øvrige private aktører. I tillegg må de forholde seg til eksisterende systemer på lik linje med andre private aktører ved å delta i offentlige anbud eller inngå partnerskap med offentlig sektor. Mot denne bakgrunnen vil sosiale entreprenører med stor sannsynlighet måtte innrette seg etter eksisterende systemer og vil derfor trolig ikke bli oversatt til et eget fenomen. Casestudien illustrerer at den norske kulturarven med en stor og robust stat fremdeles spiller en stor og viktig rolle der rommet ideell velferdsproduksjon tilsynelatende vil forbli lite.

Artikkel to undersøker hvordan sosiale entreprenører responderer på institusjonell kompleksitet og hvilke strukturelle og strategiske tilnærminger de internaliserer i møte med flere institusjonelle logikker og krav. Artikkelen er en casestudie av hvordan fem norske sosiale entreprenører håndterer institusjonell kompleksitet, og baserer seg på intervjuer av gründere og medarbeidere i de fem sosiale entreprenørene. Resultatet viser at hovedlogikken i det institusjonelle feltet sosiale entreprenører opererer i anvender en offentlig sektor logikk. Denne logikken må alle sosiale entreprenører forholde seg til. Imidlertid viser det seg at sosiale entreprenører strukturert som klassiske hybride organisasjoner (blended hybrids) opplever større vanskeligheter når feltet stiller spesifikke krav til dem som motstrider den sosiale entreprenørens mål og virke. Derimot opplever sosiale entreprenører strukturert som strukturelle hybride organisasjoner færre hindre ettersom de består av to separate enheter og kan inndele ulike logikker, krav og mål i de ulike enhetene. På så måte oppnår disse organisasjonene både tilgang til og legitimitet i feltet. Derfor tyder det på at sosiale entreprenører strukturert som strukturelle hybride organisasjoner er den mest pragmatiske konfigurasjonen for sosiale entreprenører i Norge på grunn av den dominante rollen offentlig sektor har i Norden. Artikkelen viser også hvordan oversettelsen av sosiale entreprenører påvirkes av stiavhengighet og hvordan det kan være vanskelig å danne seg en forestilling av sosiale entreprenører om som noe annet enn vanlige private aktører i en slik høyinstitusjonalisert kontekst.

Artikkel tre tar utgangspunkt i et samarbeidsdrevet innovasjonsprosjekt mellom to offentlige organisasjoner. Casestudien undersøker hvorfor utfordringer i slike samarbeid kan oppstå. Artikkelen baserer seg på intervjuer av relevante aktører i det samarbeidsdrevne innovasjonsprosjektet. Funnene viser at det tilsynelatende er enklere å oversette slike former for samarbeid sammenlignet med sosiale entreprenører. Funnene indikerer imidlertid at det kan oppstå spenninger mellom nye former for samarbeid også mellom offentlige organisasjoner. Et av hovedfunnene viser at selv om samarbeidspartnerne deler det overordnede målet for samarbeidet, kan spenninger oppstå. Artikkelen identifiserer fire spenningsmomenter relatert til hvorfor prosjektet ble igangsatt, hvordan det skulle realiseres, hvem prosjektet var for og hvem prosjektet tilhørte. Funnene viser til at administrative siloer fra tidligere reformer ikke viskes vekk av nye globale ideer, men at de sameksisterer og påvirker oversettelsesprosessen. Denne avhandlingen viser at oversettelsen av globale ideer i moderne velferdsstater er en kompleks prosess som foregår på ulike nivåer og av ulike aktører. Avhandlingen demonstrerer hvordan historiske, institusjonelle og kulturelle egenskaper ved moderne velferdsstater påvirker oversettelsen av globale ideer. Mer spesifikt, påvirker tidligere reformparadigmer, tidligere veivalg og kulturarv oversettelsen av de globale ideene.

In recent years, modern welfare states have faced growing demands for public sector innovation. These growing demands can be seen as a response to a rise in citizen’s expectations, new societal and policy challenges and dire fiscal constraints. These issues typically transcend the borders of traditional policy domains and pose complex challenges in policymaking as well as in service delivery, and cannot be solved by standard modes of operating. Thus, innovation in the public sector is believed to increase the productivity, problem-solving capacity and service improvement in the public sector. As a result, new forms of multi-actor collaboration between different sectors, organizations and levels have emerged as global ideas for how to innovate the public sector and at the same time manage the complexity of these issues, and their popularity has risen to local, national, and transnational policy agendas. This thesis investigates the how new forms of collaboration are adapted in the policy field of welfare provision and further analyzes how historical, cultural, and institutional factors within modern welfare states might affect this process. The thesis offers an in-depth understanding of what actors are involved in the adaptation process, and further emphasizes the complexity of them. It also offers a comprehensive understanding of how antecedents of modern welfare states might affect this process. From a threefold approach, this thesis explores (1) how policymakers adapt new forms of collaborations by way of policymaking; (2) how new forms of collaboration are adapted in the policy field of welfare provision; and (3) how new forms of collaboration are adapted in local public sector organizations. The selected new forms of collaboration are social enterprise and a collaborative innovation project, and the focus is on how these new ways of collaborating are adapted in the Nordic model represented by the study context of Norway. I study these research question from three analytical levels, namely the policy, field and applied level. I use a neo-institutionalist approach emphasizing contextual features of the Nordic context, its legacies of cooperation and statism, its reform trends as well as how different actors at the three analytical levels adapt these new ways of collaborating. Path dependences and gradual institutional changes are also central concepts which is used to understand and explain how global ideas are shaped by different contexts. Furthermore, I draw on scholarly literature on welfare state regimes, political-administrative systems, reform trends, as well as literature on social enterprise and collaborative innovation. The articles use material from interviews with top-level politicians, social entrepreneurs, and staff members, as well as civil servants in public sector organizations.

The thesis includes three articles, which presents the adaptation of global ideas. The first article investigates how policymakers understand social enterprise and their relation to existing welfare services, and, how these understandings shape the policymakers’ policies for social enterprise. It further explores reasons given by policymakers at the national level in Norway for their reluctance to develop policies dedicated to promoting social enterprise and to understand why and how social enterprise policy vary between countries. The empirical material for the article consists of interviews with Norwegian top-level policymakers. A main finding is that policy inaction impedes recognition of social enterprise as different from other private, commercial, or voluntary organizations as well as their ability to compete for tenders. Social enterprise is therefore likely pressured to conform to the existing institutional framework of welfare provision. The case illustrates that the legacy of statism has a strong foothold in the Nordic context, namely that due to a large, universal welfare state, the room for ideal welfare production is likely to remain limited.

The second article studies how social enterprises respond to institutional complexity, and what structural and strategic organizational responses they internalize when externally engaging with multiple logics and demands. The article presents a case study of how five Norwegian social enterprises. The material consists of interviews of social entrepreneurs and staff members. The findings show that the external environment primarily holds a public-sector logic that imposes demands on social enterprises. Blended hybrids experience more inconvenience with demands from this “at-play external logic”. Structural hybrids manage to attract a broader funding base since they use different compartments to apply for different funding posts and contracts. Through this approach, they are ensured entry to and legitimacy in the field, and the findings suggest that structural hybrids can be a pragmatic social-enterprise configuration in the Nordic context due to the prominent role of the public sector. The article illustrates that the adaptation of social enterprise is based on path dependence, and the dominant presence of the public sector is found to characterize these processes suggesting that this form of collaboration may be difficult to conceptualize and adapt in a highly institutionalized context.

The third article is based on a joined-up government collaboration defined as a collaborative innovation project and asks what the nature of potential challenges in public sector innovation projects are. The article is based on interview data from two collaborating public sector organizations. The new forms of collaboration between two public sector organizations appears to be easier to adapt than social enterprise, yet the collaborative innovation project still experience tensions. A main finding suggests that despite sharing an overarching goal of the collaboration, tensions may still arise. Four central tensions were identified that threatened the entire initiative. The tensions were related to why the project was realized, how it should be realized, for whom the project was for, and whose project it was. While the findings indicate a will to adapt new forms of collaboration, the enforcement of administrative silos from previous governance paradigms are still not erased. Thus, adaptation can be difficult also between local public sector organization.

Overall, the thesis finds that adaptation of global ideas in modern welfare states are complex processes. They occur at different levels and by different actors. The thesis identifies that the adaptation may occur at a policy, field and applied level. It also shows how antecedents of modern welfare states shape the adaptation of global ideas. More specifically, the layering of previous reforms, path-dependent trajectories and historical legacies play important roles in the adaptation of global ideas.