Befolkningsframskrivinger - usikre, men "det beste vi har" En analyse av hvordan befolkningsvekst håndteres som et strategisk spørsmål i planlegging i Ås kommune og i den regionale planen for areal og transport i Oslo og Akershus

Abstract

Befolkningsveksten i Norge er sentralisert i og rundt de store byene. I byregioner med stort press på boligmarkedet, kan kommuner påvirke egen befolkningsutviklingen gjennom å velge hvor mye boligbygging de legger til rette for. På den måten blir befolkningsutvikling et strategisk spørsmål i planlegging. Det er imidlertid uklart om planaktørene ser på befolkningsvekst som et reelt valg eller om de tar utgangspunkt i framskrivinger og behandler befolkningsutviklingen som noe påført og forhåndsbestemt. I dag er de fleste enige om at samfunnet er komplekst, og at fremtiden er uforutsigbar og i kontinuerlig endring. Likevel er det vanlig å benytte seg av befolkningsframskrivinger i planleggingen, en tilnærming som impliserer at fremtiden er forhåndsbestemt. Jeg har undersøkt hvordan befolkningsvekst håndteres som et strategisk spørsmål i planlegging i byregioner, med utgangspunkt i byregionen rundt Oslo, og med spesielt fokus på Ås kommune. Studien er en teori- og empiridrevet casestudie med to analyseenheter: 1) den regionale planen for areal og transport i Oslo og Akershus, som er en strategisk temaplan utarbeidet i samarbeid mellom Oslo kommune og Akershus Fylkeskommune og 2) kommuneplanene til Ås kommune fra 2015 og 2022. Det teoretiske utgangspunktet for studien er strategisk planlegging, kompleksitetsteori og en relasjonell stedsforståelse som også innbefatter regionbegrepet. Plandokumenter og semistrukturerte intervjuer med ulike planaktører i byregionen rundt Oslo og i Ås kommune utgjør det empiriske materialet. Et sentralt funn i oppgaven er at politiske målsettinger og visjoner knyttet til omfanget av befolkningsvekst ikke er førende for planlegging, verken i Ås kommune eller i den regionale planen. Studien tyder på at det er en spenning mellom anerkjennelsen av at samfunnet er et komplekst og uforutsigbart system på et personlig nivå, hos den enkelte planlegger og politiker, og samfunnet og plansystemet sitt behov for (relativt sikker) kunnskap om fremtidige behov. Utfallet er at planaktørene bruker framskrivinger, men påpeker at de er usikre og må tolkes som en indikasjon, og ikke en fasit, på fremtidig utvikling. Studien tyder også på at planaktørene i byregionen påvirker hverandre med hensyn til håndtering av befolkningsvekst i planlegging. Et eksempel på dette er at den regionale planen for areal og transport inneholder en forventning om at Ås sentrum skal ta en stor andel av befolkningsveksten i Oslo og Akershus.

The Norwegian population growth is concentrated in and around major cities. In metropolitan areas with a high housing demand, municipalities can influence their own population growth by determining how much housing development they want to facilitate. Population growth hence becomes a strategic planning issue. However, we do not know whether planning actors perceive population growth as an active choice or if they base their approach on population projections and treat population growth as predetermined and something they “just need to deal with”. Despite the consensus that society is complex, and the future is unpredictable and dynamic, it remains common practice to utilize population projections in planning. This approach implicates that the future is predetermined. In this study, I have examined how population growth is addressed as a strategic planning issue in metropolitan areas, specifically in the metropolitan area surrounding Oslo, Norway. The study is a theory-based interpretive case study with two units of analysis: 1) the regional land-use and transport plan for the municipality of Oslo and Akershus County, which is a strategic thematic plan developed in cooperation between Oslo and Akershus, and 2) two municipal master plans for Ås municipality, from 2015 and 2022. The theoretical foundation for the study is strategic planning, complexity theory, and relational space, including a relational conception of what constitutes a region. The empirical material consists of planning documents and semi-structured interviews with various planning actors in the metropolitan region around Oslo and in Ås municipality. A central finding in the study is that political goals and visions related to the extent of population growth are not guiding the planning process, neither in Ås municipality nor in the regional plan. The findings show that there is a tension between recognising that society is a complex and unpredictable system at a personal level, both among individual planners and politicians, and the societal and planning system's need for (relatively certain) knowledge about future needs. As a result, planning actors use projections, but they emphasize that the projections are uncertain and should be interpreted as an indication of, rather than an absolute answer to, future developments. The study also shows that the planning actors in the metropolitan area influence each other when it comes to dealing with population growth in planning. One example of this is that the regional plan includes an expectation that Ås town centre should accommodate a significant share of the population growth in the metropolitan area.