Urban freight – a matter of concern for cities? Assessing governance for sustainable freight in Norway

Abstract

Godstransport er av stor betydning for byliv, men behandles ikke som en «sak av betydning» av offentlige myndigheter i samme grad som persontransport. Godstransport skaper flere utfordringer for byer, inkludert økte hjemleveringer, koordineringen av de ulike aktørene som driver med godstransport og konsekvensene av godsinfrastruktur både innenfor og utenfor bygrensen. Imidlertid er offentlig styring av godstransport organisert på en måte som forutsetter at næringslivet har ansvaret for disse utfordringene. For å håndtere disse utfordringene er det imidlertid viktig at offentlige myndigheter kan spille en rolle i styringen av godstransport.

Denne avhandlingen adresserer denne problemstillingen ved å vurdere følgende forskningsspørsmål: «Hvilke nåværende og potensielle roller spiller urbane myndigheter i styringen av bylogistikk?» Med utgangspunkt i spørsmålet illustrerer avhandlingen at styringen av bylogistikk er et samspill mellom offentlige myndigheter og næringslivet. Avhandlingen bidrar til samfunnsvitenskapelig forskning på styringen av bylogistikk ved å vurdere tematikken ut ifra tre dimensjoner: styringsstrukturer, styringsprosesser og narrativer om bærekraft. Avhandlingen ser på hvem som deltar i styringen av godstransport, hvordan de gjør det og hvordan de forstår bærekraftig logistikk med sikte på å forstå barrierene til styringen av bærekraftig bylogistikk og foreslå måter å overkomme dem på.

Avhandlingen tar i bruk en innebygd casestudie med fire byer og tre styringsdimensjoner som analyseres i hver by (strukturer, prosesser og narrativer). Jeg analyserer styringen av godstransport i fire norske byer (Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim) ved bruk av dokumentanalyse, intervjuer, en spørreundersøkelse og et kollaborativt verksted. Sammen med perspektiver fra samfunnsgeografi, statsvitenskap og miljøhumanoria bidrar disse metodene til forskning om godstransport utover ingeniørfaglige, tekniske og økonomiske perspektiver. Totalt bidrar dette til at avhandlingen viser hvordan styringen av godstransport fungerer på urbant plan, samt at offentlige myndigheter spiller en passiv rolle i den.

Først analyserer avhandlingen strukturene der styringen av godstransport finner sted i de tre mindre byene. Artikkel 1 viser at ansvaret for logistikk har vært overlatt til næringslivet og at organisatoriske strukturer fungerer som en barriere for styringen av godstransport. Offentlige styringsstrukturer får ikke som oppgave å håndtere godsutfordringer og i stedet tildeles ansvaret på ad-hoc basis. Offentlig kunnskap om gods er dermed fragmentert og implementeringsevne er begrenset.

Avhandlingen skisserer deretter hvordan godsstyringsprosesser er nettverksbaserte, kollaborative og eksperimentelle. Artikkel 2 viser at styringen av godstransport baseres på nettverksstrukturer som hovedsakelig ledes av næringsaktører. Dette fører til få møteplasser for næringslivet og offentlige myndigheter. Urbane myndigheter er avhengige av disse nettverkene for å bygge opp kunnskap om gods, men de spiller en passiv rolle som tilretteleggere (eller initiativtakere) av styringsprosesser. Som konsekvens av dette er godstransport fraværende i styringsprosesser som ledes av myndighetene, noe som betyr at de ikke blir med i utviklingen av varige løsninger.

For det tredje tar avhandlingen i bruk forskning på transport og mobilitet for å forstå hvorfor narrativer om bærekraftig persontransport er forskjellige fra narrativer for godstransport. Artikkel 3 finner at narrativer for bærekraftig godstransport begrenser mulighetsrommet for styringen av godstransport ved å forsterke eksisterende strukturer og prosesser. Narrativer om godstransport domineres av et fokus på avkarbonisering og det å begrense konsekvensene av godstransport i bykjerner. Dette utelukker fokus på godsutfordringer som spredning av infrastruktur, samt andre strategier for å unngå godsutfordringer.

Det er utfordrende for urbane myndigheter å spille en aktiv rolle i styringen av godstransport hvis de ikke organiseres for å vurdere det som en «sak av betydning». En konsekvens er at styringen av godstransport er fragmentert, noe som hindrer styringsprosesser der offentlige myndigheter kan ta ledelsen samtidig som dette forsterker fokuset på strategien forbedre på bekostning av strategiene flytte og unngå. Som Artikkel 4 viser, må forskningen på og styringen av godstransport også vurdere andre urbane konsekvenser av godstransport.

Freight transport is vitally important to city life, yet it is not considered a ‘matter of concern’ by public authorities to the same degree as passenger transport. Freight creates several challenges for cities, including increased home deliveries, the coordination of the variety of stakeholders that operate freight transport, and the consequences of freight infrastructure both inside and beyond city limits. However, public freight governance is organised in a way that assumes that these challenges are mainly the responsibility of businesses. In order to handle these challenges, it is important that public authorities can nevertheless play a role in freight governance.

This thesis addresses this problem by assessing urban freight governance. It considers the following research question: “What roles, current or potential, do urban authorities play in the governance of urban logistics?” Through this question, this thesis illustrates the governance of urban logistics as an interplay between public authorities and businesses. Contributing to social science research on freight governance, this thesis considers this topic from three dimensions: governance structures, governance processes, and sustainability narratives. The thesis assesses who participates in freight governance, how they do so, and how they understand sustainable freight with the aim of understanding the barriers to sustainable freight governance and propose ways to overcome them.

The thesis makes use of an embedded case study, with four case cities and three dimensions of governance analysed in each city (structures, processes, and narratives). I analyse the freight governance systems in the Norwegian cities of Bergen, Oslo, Stavanger, and Trondheim through document analysis, key interviews, a survey, and a collaborative workshop. These methods, combined with perspectives from human geography, political science, and environmental humanities, provide inputs to freight research beyond engineering, technical, and economic perspectives. With these methods, the thesis shows how freight governance functions at an urban scale, including that public authorities play a passive role in it.

First, the thesis analyses the structures within which freight governance takes place in the three smaller cities. Paper 1 shows that responsibility for freight has been left to businesses and that organisational structures serve as barriers to freight governance. Public governance structures are not tasked with addressing freight challenges, and instead, responsibility for addressing them is tasked on an ad hoc basis. Public knowledge of freight is thus fragmented and implementation capacity is limited.

Secondly, the thesis outlines the networked, collaborative, and experimental processes of freight governance in all four cities. Paper 2 shows that freight governance is based on networked structures which are mainly led by business actors, resulting in few meeting places for businesses and public authorities. Urban authorities rely on these networks for freight knowledge, but they play a passive role in them as facilitators (or initiators) of freight governance processes. This results in the absence of freight in governance processes that are led by the authorities, meaning that the authorities are not playing a part in the development of long-term solutions.

Thirdly, the thesis considers research on transport and mobility to understand why sustainable mobility narratives differ for passenger and freight transport. Paper 3 finds that narratives of sustainable freight limit the realm of possibility for freight governance by reinforcing existing structures and processes. Freight narratives are dominated by a focus on decarbonisation and on limiting the consequences of freight in urban cores. This excludes other urban consequences of freight such as infrastructural sprawl, as well as other strategies to avoid freight challenges.

It is a challenge for urban authorities to play an active role in freight governance if they are not organised to consider it as a ‘matter of concern.’ An implication is that public freight governance is fragmented, which hinders governance processes where public authorities can take the lead whilst also reinforcing the focus on the improve strategy at the expense of the shift and avoid strategies. As Paper 4 shows, freight research and governance must also consider the urban implications of freight.