Fra ritual til verktøy. Mål- og resultatstyring av Utlendingsdirektoratet 1998-2003

Abstract

This case study explores the relationship between the Norwegian Directorate of Immigration (NDI), the Ministry of Local Government and Regional Development (MLRD), and the Ministry of Justice (MJ) in the years 1998 through 2003. This period was characterized by a strong increase in the arrivals of asylum-seekers and massive critique of the immigration authorities by external actors. The study further explores how the principles of management by objectives and results (MBOR) are implemented in a policy sector characterized by a high degree of political salience and great complexity.The first three years were characterized by a lack of coordination between the parent ministries and different approaches to, and understanding of the MBOR system. Over time the Ministry of Local Government became the dominant parent ministry in regard to agency steering, while the directorate pushed for the development of a more realistic and binding steering dialogue. The Directorate of Immigration also tried to increase its institutional autonomy, while the ministries wanted to increase steering through an ever greater number of objectives and targets, which were not reached by the directorate. As the directorate over time was unable to live up these expectations, a crisis developed leading to an external examination of the directorate but also a strengthening of the steering capacity in the ministry.After the Ministry of Local Government became the sole parent ministry it became a more pronounced hierarchical agency steerer. The letter of allocation was still worked out with assistance from the NDI, but to a lesser extent than before. Additionally, the ministry stressed the use of quantitative, measurable targets and good steering information.A main finding is that the formal steering dialogue to a large extent dealt with administrative issues in the NDI and to a far lesser extent addressed policy issues. Another finding is that, in spite of the emphasis on measurable outcome targets, the majority of the targets continued to be “activity targets”, especially on the area of immigrant integration. Although there were developed more quantitative, measurable performance indicators over time, there were continuous problems with making them both binding, unambiguous and realistic due to the lack of learning, the ever changing environmental factors and inadequate technology.The empirical material is analyzed through three main theoretical perspectives: a rational instrumental perspective, an institutional perspective and a consensus perspective. The agency steering can be best understood through the rational instrumental perspective as its instrumental functions increase over time.

Denne studien tar for seg styringsrelasjonen mellom Utlendingsdirektoratet (UDI), Kommunal- og regionaldepartementet og Justisdepartementet i perioden 1998 til 2003, som var preget av kraftig vekst i tilstrømningen av asylsøkere og massiv kritikk av utlendingsforvaltningen fra eksterne aktører. Med utgangspunkt i Økonomireglementets krav til en styringsdialog basert på mål- og resultatstyring, undersøkes det hvordan denne har fungert på et forvaltningsområde som kjennetegnes av høy grad av politisering og stor kompleksitet. I den første treårsperioden var styringsdialogen preget av manglende samordning mellom Kommunaldepartementet og Justisdepartementet og ulik forståelse av og tilnærming til mål- og resultatstyringssystemet. Etter hvert stod Kommunaldepartementet fram som den viktigste etatsstyreren, men Utlendingsdirektoratet var på mange måter en pådriver for utviklingen av en realistisk og forpliktende styringsdialog. Direktoratet ønsket også å bruke mål- og resultatstyringssystemet til å styrke sin autonomi, mens departementene vektla styring i form av en økende mengde resultat- og rapporteringskrav som direktoratet hadde problemer med å innfri. Manglende måloppnåelse over tid, store utgifter og voksende kritikk førte til et dårlig styringsklima og krise i utlendingsforvaltningen i mot slutten av 2000 og i 2001. Dette falt sammen med at Kommunaldepartementet fikk eneansvar for UDI. Politisk ledelse tok da initiativ til en ekstern gjennomgang av UDI, samtidig som departementet oppgraderte sin etatsstyringsrolle. De første tre årene kan oppsummeres av at det gradvis foregikk en holdningsendring knyttet til mål- og resultatstyring, men at den faktiske bruken likevel synes å være ha preg av å være et ritual med begrenset nytte. Etter at Kommunaldepartementet tok over hele styringsansvaret for UDI fremstod departementet som en tydeligere hierarkisk etatsstyrer. UDI ble fremdeles trukket med i utformingen av tildelingsbrevene, men departementet satte klarere krav og forventninger til UDI. Det ble også i økende grad lagt vekt på å utforme kvantitative målbare resultatindikatorer, god styringsinformasjon og gode internstyringssystemer i UDI. På tross av ønsket om at målene var forpliktende, slet man med realismen i dem. Et hovedfunn er at styringsdialogen i det alt vesentlige handlet om administrative forhold i direktoratet og langt mindre om policy. Et annet sentralt funn er at det var flest aktivitetsmål for UDI og dette var spesielt fremtredende på integreringsområdet. På tross av Økonomireglementets vektlegging av at kvantitative resultatmål bør utformes for å styrke styringen, viser denne studien seg at det var vedvarende problemer med å utforme kvantitative mål som både var forpliktende, realistiske og entydige. Dette skyldtes manglende læring, dels omskiftlige omgivelser og dels mangelfull teknologi. Det empiriske materialet analyseres ved hjelp av tre teoretiske hovedperspektiver: et instrumentelt perspektiv, et institusjonelt perspektiv og et konsensusperspektiv. Etatsstyringen kan i størst grad forståes ved at dens instrumentelle funksjon styrkes over tid.